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宠物餐厅行政监管的法律思考
发布日期:2020-12-18 来源:民主与法制时报 作者:黄旭东 商雅欣

  据《检察日报》等媒体报道,近期,广州市越秀区人民检察院就宠物主题餐厅经营模式影响消费者人身健康等问题召开了行政公益诉讼听证会。听证会前,该院检察官实地走访发现,辖区内多家宠物主题餐厅在餐桌、矮桌、榻榻米上提供咖啡、饮品、蛋糕、热食等;餐厅内散养的宠物有时相互打斗,且有跳上餐桌吃客人食物及随地排泄行为;餐厅消费者以年轻人为主,也有带着孩子前来赏玩的家长;餐厅未公示宠物检疫证明材料,但消费者“撸猫”“撸狗”、拍照、吃饭,不亦乐乎。

  该院认为,宠物主题餐厅的特殊经营模式存在很大卫生和安全隐患。首先,宠物身上携带的细菌和寄生虫具有多样性,在餐厅的密闭空间内无物理隔离地大量饲养宠物,对消费者存在一定的安全卫生隐患。其次,虽然商家称餐厅内所豢养的宠物性格相对温和,不会主动攻击人类,但动物始终有其兽性,在接触过程中,可能误伤消费者,人身安全未能得到充分保障。再次,根据《中华人民共和国食品安全法》《餐饮服务食品安全操作规范》等法律法规规章的规定,餐饮服务经营场所内禁止设立圈养、宰杀活的禽畜类动物的区域。饲养和宰杀禽畜等动物的区域,应位于餐饮服务场所外,并与餐饮服务场所保持一定距离的物理隔离。据此,该院决定开展行政公益诉讼,并先以《磋商函》的形式与越秀区市场监管局进行了初步沟通。

  这种宠物主题餐厅的特殊经营模式至少存在两方面问题:一是在紧闭空间内无物理隔离地大量饲养宠物,无法确保用餐环境卫生。二是公共场合容留大量宠物,相应的疫病防控却准备不足。这些宠物餐厅对此的安全保障不足,甚至多家宠物餐厅连宠物的检疫证明材料都没有,存在着严重的公共卫生安全隐患。


  加强行政监管的法律依据

  有媒体在报道中提到,各地养犬条例明确规定了餐厅和食品商店是禁止犬只进入的区域,许多餐厅也明确规定禁止顾客携带宠物入内,但对于餐饮业自身在经营场所容留宠物缺乏监管细则。笔者认为,这种认识并不全面,我国对餐饮业有严格的管理规范,宠物餐厅虽然经营方式特殊,但餐饮行业的属性是确定的,因此,宠物餐厅并非监管盲区,对其进行行政监管可适用以下法律:

  首先,经营场所环境整洁是食品经营许可的必备条件。《食品经营许可管理办法》第11条规定了申请食品经营许可的必备条件,其中第1款第1项规定:“具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、销售、贮存等场所,保持该场所环境整洁,并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离。”《中华人民共和国食品安全法》第33条也将“生产经营场所的环境整洁”作为食品生产经营应当符合的食品安全标准之一。宠物的毛发、粪便、身上的异味等对经营场所的环境都会产生影响,且如果对宠物管理不周,还会对餐具、饮品、甜品等造成污染,因此,宠物与饮品店、甜品店的经营场所应保持适当距离,以保持餐厅的环境整洁。

  其次,餐饮服务经营场所内禁止饲养动物。国家食品药品监督管理总局颁布的《食品经营许可审查通则(试行)》在第27条明确规定,餐饮服务“场所内禁止设立圈养、宰杀活的禽畜类动物的区域”。《餐饮服务食品安全操作规范》4.2.6条明确:“饲养和宰杀畜禽等动物的区域,应位于餐饮服务场所外,并与餐饮服务场所保持适当距离。”因此,尽管宠物承载了人们的精神寄托,但餐饮业在经营场所内容留宠物,供顾客逗玩,违背了食品经营许可管理的上述规定,应予以纠正。

  再次,检查结果的处置。餐饮服务单位在经营场所内设有宠物区,不符合选址要求,可依据《食品经营许可管理办法》第18条的规定,作出不予许可的书面决定,不颁发《食品经营许可证》。如果餐饮服务单位是在取得《食品经营许可证》后在经营场所内饲养宠物,也就改变了原有的营业环境,且这样的改变对于餐饮食品和用餐安全具有重大的卫生隐患,属于“生产经营条件发生变化,不再符合食品安全要求的”,应根据《中华人民共和国食品安全法》第47条的规定,“食品生产经营者应当立即采取整改措施;有发生食品安全事故潜在风险的,应当立即停止食品生产经营活动,并向所在地县级人民政府食品药品监督管理部门报告。”如果未进行整改,食品药品监督管理部门可依据该法第126条第1款的规定,责令改正,给予警告;拒不改正的,可处5000元以上5万元以下罚款;情节严重的,责令停产停业,直至吊销许可证。

  此外,即使宠物餐厅对于饲养宠物的选址做了合适安排,有关部门也要加强对宠物的防疫管理。《动物检疫管理办法》第14条第1款规定了“出售或运输的动物”取得《动物检疫合格证明》的条件,第2款明确是“乳用、种用动物和宠物,还应当符合农业部规定的健康标准”。“还应当”一词的表述,说明对宠物提出了更高的健康卫生要求。根据上述规定,餐厅应做好宠物的检疫检验工作。


  行政不作为的可提起公益诉讼

  食品安全是关系国计民生的“民心工程”,直接关系到广大人民群众的身体健康和生命安全,关系到经济发展和社会稳定。若相关行政机关及相关部门怠于对宠物餐厅的环境卫生、食品安全、宠物健康等与顾客的人身健康、公共卫生安全息息相关的事项进行监管,检察机关有权针对行政机关的不作为提出检察建议,甚至提起行政公益诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第25条第4款的规定,食品药品安全被列入行政公益诉讼的受案范围,人民检察院在履行职责中,如果发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。通过充分履行公益诉讼检察职能,督促行政机关履行好监管宠物餐厅的职责,保障消费者舌尖上的安全。

  (作者分别为华南理工大学法学院讲师、硕士研究生,本文原载于2020年12月17日出版的《民主与法制时报》第06版)

责任编辑:徐子凡
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