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慈善捐赠税收立法特点及制度完善
发布日期:2020-12-23 来源:民主与法制时报 作者:李慈强 陈茹

  今年,新冠肺炎疫情及南方多地持续强降雨引发的洪水等自然灾害,给个人、家庭、国家带来了巨大影响。自然无情,人间有爱,社会各界纷纷凝心聚力,为赈灾救灾捐资助力。为了提高慈善捐赠的积极性,我国的立法为此规定了许多税收优惠政策,但从应对突发事件实践来看,在现有基础上,仍需进一步完善。

  

  现行慈善捐赠税收立法规定

  《中华人民共和国慈善法》第80条规定,“自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的,依法享受税收优惠。”该规定是慈善捐赠税收优惠政策的主要依据,但它规定的比较原则,从操作性角度考虑,可以进一步细化。

  现行慈善捐赠税收优惠制度主要分散在各税种立法上。根据《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国企业所得税法实施条例》规定,企业通过公益性社会组织或者县级以上人民政府及其部门进行慈善捐赠,捐赠额在年度利润总额12%以内的部分准予税前扣除,超过部分可以结转以后3年内在计算应纳税所得额时扣除。根据《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国个人所得税法实施条例》的规定,通过境内的公益性社会组织、国家机关进行的慈善捐赠,捐赠额未超过纳税人申报的应纳税所得额30%的部分准予税前扣除。《中华人民共和国印花税暂行条例》规定,财产所有人向政府、社会福利单位、学校捐赠财产,所立的书据免征印花税。《中华人民共和国土地增值税暂行条例》规定,通过境内非营利的社会团体、国家机关向民政、社会福利、公益事业捐赠房屋产权、土地使用权的所有人免征土地增值税。

  此外,现行慈善捐赠税收的立法还包括中央与地方各地政府制定的各种专项政策。例如此次疫情防控期间,财政部和国家税务总局发布了关于支持疫情防控有关捐赠税收政策的公告,规定了企业和个人捐赠的现金和物品计算应纳税所得额时全额扣除,单位和个体工商户将自产、委托加工或购买的货物捐赠,免征增值税、消费税、城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加等内容。湖北省政府发文规定,对于参加疫情防控工作的第一线医务和防疫工作者,按照中央和地方政府规定标准取得的疫情防治工作特殊临时性工作补助,免予征收个人所得税。

  从实践来看,现行慈善捐赠税收优惠制度涉及多项立法,涵盖实物捐赠、运输流通、个人所得等多个环节。这些税收优惠措施提高了广大市场主体对慈善捐赠的热情,对于鼓励参与应对突发事件、助力物资供应保障等产生了极大的激励作用。

  

  应对突发事件的不足

  突发事件具有偶然性、扩散性,为了加强应急管理、尽量减小损失,应对突发事件需要在短期内筹措大量资金、物力、人力。除政府财政支出外,社会各界的慈善捐赠也是凝心聚力、筹集资源的重要渠道。作为最为有效的政策杠杆,税收优惠一直在慈善捐赠的各种激励机制中起到重要作用。切实减轻捐赠人的税负,体现税法的激励性,是慈善捐赠税收立法的主要任务。

  实践中,面对紧急突发事件,财政部、国家税务总局通常针对特定事件、特定地区发布临时性的规范性文件。这些内容往往“一事一策”,详细具体而具有针对性。但这些规范性文件的效力位阶低且变动频繁,缺乏稳定性,捐赠人在捐赠时面对这些纷繁的优惠政策时,往往会因为政策复杂、体系零乱而无所适从。

  对于捐赠人而言,税法具有较强的专业性,我国关于慈善捐赠的税收优惠制度分布在慈善法、公益事业捐赠法、企业所得税法、个人所得税法、增值税暂行条例等多部法律中,这无疑增加了捐赠主体的税收“遵从成本”。对纳税人而言,无论是个人还是企业,慈善捐赠的税收优惠立法内容分散会影响其对捐赠政策的及时全面了解,也会制约政策的指引作用与激励功能。因此,亟须细化、改善。

  

  完善慈善捐赠税收立法体系

  为了提高税法的科学性、稳定性与预期性,在应对突发事件的视野下,有必要将慈善捐赠的税收立法进行梳理、优化,形成技术科学、动态结合的立法体系,提高税收优惠的针对性和可操作性,增强税法激励作用的实际效果,最大限度地发挥激励作用,从而有效地应对实践中的突发事件。

  首先,在慈善捐赠税收立法上秉承法治理念,平衡协调捐赠人的利益与国家的税收利益,摈弃政策思维,在税收法定原则的指引下最终实现慈善捐赠税收法治化。慈善法是我国慈善领域的基础性、综合性法律,对慈善制度做出了详细的顶层设计,但需要注意的是其在税收优惠上还有待于与企业所得税法等各种税收实体法进行融合、协调,最终实现形式正义、实质公平。

  其次,全面细化落实慈善法中对慈善捐赠的规定。一是拓宽捐赠渠道,在税收优惠立法中增加直接捐赠的情形,在确保真实、可供甄别的基础上明确直接捐赠也可以获得相应的税收激励。二是给予提供服务这类捐赠内容税收优惠待遇,不断丰富慈善捐赠的具体方式。除对志愿者进行精神上的鼓励外,税收立法还应细化所得税、行为税等优惠政策,进一步推动社会公益服务事业的发展。三是完善流转税优惠立法,提高慈善捐赠的激励幅度。除了货币、救灾物资等慈善捐赠可以享受税收外,捐赠股权、土地、房屋等在实践操作中面临着高税负、手续繁琐等难题,而企业和个体工商户捐赠自产、委托加工或购买的货物,实务中往往被认定为视同销售。如何贯彻落实税收优惠政策,简化操作流程,进一步降低慈善捐赠的成本,显得尤为重要。

  最后,采用一般性规定与概括授权相结合的方式,由行政法规或部门规章等对慈善捐赠税收立法进行补充、细化。除将立法进一步细化外,还需要考虑法律的稳定性、开放性与面对突发事件或短期政策目标之间的关系,满足各级政府为有效应对突发性事件而实施宏观调控的政策需求。对此,除税收激励措施外,政府还可以考虑通过财政补贴、金融工具等手段,多措并举,从而达到慈善捐赠的激励效果,提高在应对突发事件中的有效性。

  税收优惠政策是促进慈善捐赠、引导公益事业发展的重要措施,对于应对突发事件具有较强的激励作用。坚持税收法定主义,将具体税收立法与慈善法进行有序衔接,推动慈善捐赠税收立法体系化完善,既是促进政府应急管理、提高治理能力的重要保障,也是新时代税收法治建设的重要内容。因此,进一步发挥税收立法与税收政策的激励功能,以法治方式规范、引领、促进慈善事业健康持续发展,十分有必要。

  (作者分别为华东政法大学经济法学院副教授、硕士研究生)

责任编辑:徐子凡
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