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法国日本行政诉讼临时法律保护制度
发布日期:2020-12-25 来源:《人民法院报》2020年12月24日第08版 作者:张 明

    大陆法系的行政诉讼临时法律保护制度,是指在行政诉讼程序终结前,法院可依申请或依职权而采取的防止被诉行政行为执行,或一定条件下的先予执行,或一定条件下的财产保全等临时性法律保障措施,以有效保护当事人权利或公共利益的法律制度,在法国称临时处分或紧急审理制度,在日本称临时救济或临时权利保护制度。

    法国的临时处分制度

    该制度是为克服法国行政诉讼的冗长缓慢、效法法国民事诉讼临时处分制度发展起来的临时权利保护机制,以“诉讼不停止执行”为原则。按照2000年5月4日《法国行政诉讼法典》出台以来的新立法框架,该制度的创设与发展被称为法国行政诉讼程序的一场深刻革命。

    主要类型。依行政诉讼临时处分适用领域及其功能标准,可分为一般法上的紧急临时处分、普通临时处分和单行法或特别法上的特别临时处分三类。紧急临时处分可细分为暂停执行、保护基本自由和保全性三种。普通临时处分可细分为认定事实、紧急预审和暂时支付三种。特别临时处分常见的有先行政合同及行政合同、财税、视听通讯、信息与自由、权利卫士诉求和国家代表提起控告时等暂停执行的特别制度六种。

    适用条件。程序上,暂停执行临时处分以原告已向同一法院提起越权之诉为适用前提,而保护基本自由临时处分则无原告提起主诉的限制。实体上,暂停执行临时处分的适用,包括“存在紧急情况”和“引起被诉行政行为合法性的严肃怀疑”两个基本条件,既可针对积极的作为性行政行为,也可针对消极的拒绝性行政行为,如有权机关拒绝延长居留证、延展驾驶证等,这在大陆法系国家的规定中是突破性的。保护基本自由临时处分的适用包括“基本自由的存在”“存在紧迫情况”和“严重且明显违法的伤害”三个基本条件,可针对公法人或负责管理公共服务的私立机构行使权力时的作为性行政行为、拒绝性行政行为和行政事实行为,相对于暂停执行而言,其适用条件更严、审理时限更紧。

    审查标准。在暂停执行的适用审查中,“存在紧急情况”是指,被诉行政行为足够严重地、立即地损害公共利益,或损害原告的某种法律地位或应受法律保护的利益,包括对当事人具有紧迫性的经济损害,权衡判断的关键是危害的急迫性较之危害的程度在考量比较中占有更大的权重,如果损害是申请人能预见并有相对充分的时间加以准备,则不构成紧急情况情形;对“引起被诉行政行为合法性的严肃怀疑”的判断,须重点把握“引起”的因果关系,即对被诉行政行为合法性的严肃怀疑,须由法官依照原告所主张的理由和提交的书面材料直接心证分析确定,但不需要法官对被诉行政行为的行为违法性形成高度确信。

    保护基本自由临时处分的适用审查中,“存在紧迫情况”是指,情形紧迫以至于法官必须立即采取措施,在时限上比适用暂停执行中的“存在紧急情况”更急迫;对“基本自由的存在”的判断,法国实务界坚持的是“目标的重要性和明确性”与“获得保护的法律规范高位阶性”双重界定标准,从发展趋势来看,“基本自由”的外延已包括公民及政治自由和庇护权、残疾儿童受教育权等社会权内容;“获得保护的法律规范高位阶性”一般指承认或规定自由和权利的宪法、国际公约、一般基本法律和法的普遍原则,法国宪法委员会所创造的宪法价值目标法律范畴也被列入高位阶性的考量范围。“严重且明显违法的伤害”是指侵害已构成对基本自由的严重妨碍,且这种严重妨碍的后果明显地超越了采取措施所要达到的目的而达到剥夺基本自由的程度,主要依照“后果与目的相符”的比例原则进行判断。

    日本的临时救济制度

    该制度的设置依据的是《日本国宪法》第32条“不得剥夺任何人在法院接受裁判的权利”和第76条“行政机关不得施行作为终审的判决”的要求。

    主要类型。依2004年修订出台的《日本行政事件诉讼法》规定,该制度可分为停止执行、临时课予义务和临时中止主要类型。停止执行是指对行政行为的撤销之诉提起后,为避免因行政行为的效力、行政行为的执行或程序的进行而造成重大损害并有紧急处置必要时,法院根据申请可以决定全部或部分停止行政行为的效力、行政行为的执行及程序的进行。

    临时课予义务是指课予义务之诉提起后,为避免不作出课予义务所指向的行政行为或裁决而产生无法补偿的损害且又紧急必要时,且本案看上去是有理由的,法院可依申请决定暂且责令行政机关作出该行政行为或裁决。

    临时中止是指禁止之诉提起后,为避免作出该禁止之诉所指向的行政行为或裁决造成无法弥补的损害而又紧急必要时,且本案看上去是有理由的,法院可依申请决定暂且责令行政机关不得作出该行政行为或裁决。

    适用条件。程序上,停止执行、临时课予义务和临时中止均是申请人在本诉提起之后向法院提出。停止执行主要针对行政机关权力行使的行政行为,实体上主要包括“避免造成重大损害”和“紧急处置必要”两个基本条件。修订后的《日本行政事件诉讼法》虽将修订前的“恢复困难的损害”改为“重大损害”而对停止执行条件进行了松绑,仍然维持了“诉讼不停止执行”的原则。临时课予义务主要针对行政机关应作出行政行为或裁决的义务,临时中止主要针对行政机关不应作出行政行为或裁决的义务,实体上主要包括“无法弥补的损害”和“紧急处置必要”以及“本案看上去是有理由”三个基本条件。

    审查标准。在停止执行的适用审查中,对“避免造成重大损害”的判断,需要从“损害恢复的困难程度、损害的性质和程度、处分的内容和性质”三个方面综合考虑,只要达到“认定为不容易恢复的程度”即可确定为需要避免的“重大损害”;“紧急处置必要”是指重大损害的产生已具有时间上的急迫性而必须由法院介入管理。

    临时课予义务和临时中止的适用审查中,“无法弥补的损害”不同于执行停止的“重大损害”,需要申请人对该条件是否充足进行辨明,并且由于临时的课予义务暂时获得了与本案判决作出的课予义务判决同样的法律地位,其判断基准更为严格;“本案看上去是有理由”是对修订前的“可以看出关于本案是没有理由”的条件修改,旨在将着力点转移至对原状的维持结果上,其他则准用于停止执行的审查基准及判断方法。

    (作者单位:西南政法大学行政法学院)

责任编辑:徐子凡
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