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汇聚监督合力增强检察建议刚性
发布日期:2020-12-25 来源:检察日报 作者:戴仲川

  检察建议是检察机关依法履行法律监督职责,参与社会治理,维护司法公正,促进依法行政,预防和减少违法犯罪,保护国家利益和社会公共利益,维护个人和组织合法权益,保障法律统一正确实施的重要方式。虽然人民检察院组织法、《人民检察院刑事诉讼规则》、《人民检察院检察建议工作规定》等法律法规、规范性文件对检察建议工作都作了相应规定,但由于刚性不足,影响了其效力和效果。

  检察建议的刚性是指检察机关的检察建议应当得到被建议单位认真对待,解决建议提出的问题,并按规定及时回复和整改。2018年10月修订的人民检察院组织法第21条规定:“人民检察院行使本法第二十条规定的法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出抗诉、纠正意见、检察建议。有关单位应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。”最高检2018年12月制发的《人民检察院检察建议工作规定》(下称《规定》)第19条规定:“人民检察院提出检察建议,除另有规定外,应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理,并书面回复人民检察院。”但在实务中,影响检察建议工作开展的最大问题就是刚性不足,主要表现为检察建议回复难、采纳难、落实难。存在“三难”的原因,既有检察人员对检察建议重要性认识不足,提出建议的针对性不强,且怠于及时、定期、深入了解被建议单位的落实情况,缺少跟踪监督、推动落实的措施;更有检察建议工作制度本身刚性不足的问题,主要是顶层设计中对检察建议的效力缺少法律上的硬性规定。人民检察院组织法仅仅提出了原则性的要求,缺少相关具体法律对其工作机制、运作程序、效力保障等方面作出规定。《规定》虽然为检察建议工作的开展提供了较为全面系统的遵循,但只是对检察机关检察建议工作的规范,缺乏对被建议单位的规制。如《规定》第19条规定了检察院“应当要求被建议单位自收到检察建议书之日起两个月以内作出相应处理”,但被建议单位是否必须在两个月处理并书面回复,没有相应的法律规定。被建议单位在工作落实中习惯于单位之间的沟通协商、相互尊重,还没有形成自觉接受监督的习惯,客观上影响了检察建议的监督实效。

  《福建省人民代表大会常务委员会关于加强新时代人民检察院法律监督工作的决定》(下称《决定》)对检察建议监督方式作了具体明确的规定,使检察建议工作更具操作性,更重要的是进一步加强了检察建议的刚性。

  一是《决定》聚合了检察建议的“势”与“力”,使检察建议制度更加成熟定型。《决定》以地方立法的形式明确规定:“人民检察院提出的检察建议,被建议单位应当自收到检察建议之日起两个月作出相应处理,并书面回复人民检察院。”这样的规定内容实质上就是要求被建议单位要严格执法、公正司法,自觉接受法律监督和切实履行检察建议。在全面依法治国大格局中,以权力机关的名义提出规范要求,以地方性法规重申了司法解释,进一步提升检察建议的效力。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出:“要坚持中国特色社会主义法治道路,中国特色社会主义法治道路本质上是中国特色社会主义道路在法治领域的具体体现,既要立足当前运用法治思维和法治方式解决经济社会发展面临的深层次问题;又要着眼长远,筑法治之基,行法治之力,积法治之势,促进各方面制度更加成熟更加定型,为党和国家事业发展提供长期性的制度保障。”《决定》顺应了“着眼长远,筑法治之基,行法治之力,积法治之势”的新要求,既有立法上的固基之功,又有聚合监督之力,显现检察建议制度成熟定型之势。

  二是《决定》强化了检察建议工作机制。一是明确了检察建议通报机制。《决定》第18条规定“人民检察院发出的法律监督文书,有关机关单位无正当理由拒不纠正的,人民检察院可以向其上级机关或者主管部门等通报情况,必要时可以向同级人民代表大会常委会报告,由相关委员会提出处理建议”,该规定既明确了检察监督之责,也规定了人大监督之责,使检察监督与人大监督形成一体。二是明确了配合机制。规定了政府和监委部门对检察机关法律监督工作的支持配合机制。人大是国家的唯一权力机关,《决定》第19条规定政府和监委部门对检察机关法律监督工作的支持配合机制,要求各级政府和各级监察委员会依法支持检察机关开展法律监督工作,保障检察机关开展法律监督工作的经费,对检察机关移送的职务违法和职务犯罪线索依法处理。支持配合机制的确定,使检察机关的法律监督与监察监督、行政监督形成合力,给检察建议的法律监督增添了实力。

  三是《决定》进一步完善了国家的监督体系。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上指出“要加快构建规范高效的制约监督体系”,同时指出:“要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系。”《决定》开篇指出:为保障和促进全省各级人民检察院依法履行法律监督职责,促进法治福建建设,根据相关法律和有关规定,结合福建省实际,制定《决定》。《决定》依据人民检察院组织法、《人民检察院刑事诉讼规则》以及有关规范性文件规定,结合法治福建工作需要而定。其依据既有基本法性质的组织法,又有相关的法规、规范性文件,再有地方性法规,形成了较为完备的规范体系、高效的法治实施体系及较为严密的法律监督体系。这些都为进一步促进检察建议工作奠定了坚实的基础。下一步的立法建议:为进一步增强检察建议刚性,进一步完善立法,明确检察建议法律依据及效力,应当由全国人大及其常委会通过制定专门法予以规范,或在人民检察院组织法中进一步细化,界定检察建议权概念、对象范围、适用程序和方式、建议书内容、落实保障和补救措施等相关事宜,为检察建议的运行提供合法、充分的法律依据。

  (作者为华侨大学地方法治研究中心副主任,本文原载于2020年12月14日出版的《检察日报》第03版)

责任编辑:徐子凡
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