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以公正监管促进实现公平竞争
——兼论《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》
发布日期:2021-01-31 来源:《民主与法制时报》2020年5月14日第07版 作者:孙晋 王牧

2019年9月12日,《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》正式印发(以下简称《指导意见》),再次提出对市场主体要加强和规范事中事后监管。党的十八大以来,党中央作出全面深化改革的重大决策,高度重视推进行政体制改革,实现政府职能转变。《2016年国务院政府工作报告》提出,持续推进简政放权、放管结合、优化服务,不断提高政府效能。国家积极推动“放管服”改革,用政府减权限权和监管改革,力求换来市场活力和社会创造力释放。

加强事中事后监管是深化“放管服”改革的题中应有之义。2015年《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》先后印发,将事中事后监管作为深化“放管服”改革的重要措施,全面部署推行。2019年8月28日召开的国务院常务会议,专门部署深化放管结合加强事中事后监管,促进公平竞争提升市场效率。“放得开需要管得好,只有管得住才能放得开”,这两者相辅相成、缺一不可。事中事后监管应该怎么“管”?《指导意见》为建设新型市场监管体系提供了纲领性文件。

 

事中事后监管与市场公平竞争

市场监管是政府的核心职能之一。政府通过行使监管职能,了解市场结构和市场动态,实现国家对经济的准确介入,从而对社会经济进行合理调节,以维护和促进经济结构的协调、稳定发展。事前监管,形成市场准入门槛,往往表现为主要行政资源集中于事前审批,事中事后监管是对正在进行或者已经完成的经济活动实施监管。因为市场经济处于不断变化过程中,所以事中事后监管更有针对性,有更充分的信息作为支撑,可以明显提高监管效率。

由于市场上存在限制竞争、不正当竞争、其他不公平交易行为,这可能使市场机制不能充分发挥作用,妨害市场结构和经济运行,并引起其他社会问题。国家介入经济活动,进行调节,就必须对市场进行干预,以国家强制力排除市场障碍,让市场机制恢复其应有的自我调节功能。政府只有承担起这样的监管职能,才能真正推动实现市场公平竞争。因此,事中事后监管是实现国家社会公共性职能的重要着力点和途径。

目前,我国各地方、各部门积极探索加强事中事后监管,在构建部门协同监管机制、推动智能监管全覆盖、规范重点领域监管流程、形成多元参与监管格局等方面取得了明显进展。但有的地方还没有制定科学规范的事中事后监管制度,没有建立系统完整的事中事后监管体制。有的地方或部门虽然出台了一些办法,但在实际操作时又存在着界限不清、主体不明、职责不准等现象。这应该引起重视。笔者认为,现阶段做好事中事后监管工作,要先厘清主体、明确监管职责,这样才能避免职能交叉和怠政懒政。

经济活动的事中事后监管是一个全过程、动态的监管活动。理解事中事后监管,要先理解什么是事前审批。事前审批指市场上任何主体,要想参与市场经济活动,就必须先经过行政部门的审批并登记。事中事后监管是将原本需要事前审批的事项后置监管,主体只需符合政府制定的较低准入条件和标准即可进入市场进行经济活动,之后政府对市场上的主体及其经济活动进行监管。换句话说,事中事后监管,指主体进入市场后,在市场调节的经济活动进行中及结束后,全程对经济活动主体资格监管、对经济活动合规性监管,即既要监管市场主体资格,保证进入市场的主体都是符合设立条件的主体,又要监管市场主体开展的经济活动,规制市场主体间的竞争问题、垄断问题、消费者权益保护问题、产品质量问题、食品安全问题、环境保护问题等。市场准入的标准放宽、门槛降低以后,进入市场的主体资质可能参差不齐,为了维护市场秩序、保护交易相对人的合法权益,在放宽市场准入的同时必须加大对经济活动的监管,这是商事制度改革的核心“宽进严管”。因此,事中事后监管的主体,不仅包括行政机关,还包括进行行业自律管理的各行业协会商会,以及第三方社会监督主体。

 

《指导意见》的亮点

《指导意见》在总体要求中指出,要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,持续深化‘放管服’改革,坚持放管结合、并重,把更多行政资源从事前审批转到加强事中事后监管上来,落实监管责任,健全监管规则,创新监管方式,加快构建权责明确、公平公正、公开透明、简约高效的事中事后监管体系,形成市场自律、政府监管、社会监督互为支撑的协同监管格局,切实管出公平、管出效率、管出活力,促进提高市场主体竞争力和市场效率,推动经济社会持续健康发展。”可见,加强和规范事中事后监管的核心是发挥市场在资源配置中的决定性作用,最终目的是以公正监督促进公平竞争,加快打造市场化法治化国际化的营商环境,提高市场主体竞争力和市场效率,推动经济社会持续健康发展。

《指导意见》指出要以公正监管促进公平竞争,加快打造市场化法治化国际化的营商环境。公正监管这一要旨鲜明地体现在加强和规范事中事后监管的基本原则中,公平公正原则要求政府的监管对各类市场主体一视同仁,坚决破除妨碍公平竞争的体制机制障碍,依法保护各类市场主体合法权益,确保权利公平、机会公平、规则公平。当然,坚持权责法定、依法行政,严格按照法律法规规定履行监管责任的依法监管原则和坚持以公开为常态、不公开为例外,让监管执法在阳光下运行的公开透明原则,都在为公平监管保驾护航。

《指导意见》从五个方面分别提出了具体指导意见。这五个方面分别是夯实监管责任、健全监管规则和标准、创新和完善监管方式、构建协同监管格局以及提升监管规范性和透明度。《指导意见》强调,要强化竞争政策的基础性地位,落实并完善公平竞争审查制度,加快清理妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法;要在市场监管领域全面实行随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员、抽查情况及查处结果及时向社会公开,除特殊行业、重点领域外,原则上所有日常涉企行政检查都应通过“双随机、一公开”方式进行,以保证行政检查监管的公正性;在规范涉企行政检查和处罚、全面推进监管执法公开中,要着力解决涉企检查事项多、频次高、随意检查等问题,同时清理规范行政处罚事项,对标准不一等问题及时做出调整规范;还强调,要切实维护公平竞争秩序,将地方政府公正监管水平纳入中国营商环境评价指标体系。

“宽进严管”的监管理念一旦树立,就意味着更多行政资源从事前审批转移到事中事后监管上来,在放宽市场准入后更好维护市场竞争秩序的同时在监管中提升市场主体活力,就要通过改革创新来加强和规范事中事后监管。为保证监管的公平和效率而出台的《指导意见》,除一系列促进公平监管措施外,还强调要推行“互联网+监管”和信用监管,以及建立“吹哨人”、内部举报人等制度,从而提升监管效率、确保公平监管的有效实施。总体来说,《指导意见》紧密围绕事中事后监管,基本构建了事中事后监管的制度框架,为监管者和市场主体提供了良好制度指引。

(作者分别为武汉大学法学院教授、武汉市法学会竞争法研究会会长,武汉大学竞争法与竞争政策研究中心助理研究员。本文是作者主持的国家社科基金重点项目“现代市场体系建设的竞争法问题研究”的部分成果)

 

责任编辑:徐子凡
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