行政程序法治观与行政许可透明度：从制度创新努力看建设阳光政府的方向
【摘要】必须摒弃神秘主义行政文化传统观念，树立阳光行政和行政程序法治观念，推动提升行政透明度的民主化转型；《行政许可法》、《政府信息公开条例》等法律文件对行政程序透明和阳光政府建设提出了要求、创造了条件；在实践中，许多地方和部门积极开展行政程序公开、政府信息公开、公众参与管理、完善监督救济和创设服务中心等方面的探索创新，天津、成都、邯郸等地的改革经验值得研究借鉴；建设阳光政府的进一步努力，需要充分发挥地方的主动性、积极性和创造性。
【关键词】行政许可；行政程序；透明度；阳光政府；制度创新
中共十七大政治报告要求：加快行政管理体制改革，减少和规范行政审批，让权力在阳光下运行，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。这些要求，为我们深入思考在新形势下如何提升行政许可透明度，加快建设阳光政府的步伐提供了重要的思想指导。本文谨从行政程序和政府信息公开的制度创新视角，对有关理论与实践问题试作探讨，略陈管见。

　 一、从神秘主义到阳光行政理念
　 传统行政强调保密，具有神秘主义的品格，这种神秘主义行政文化传统观念深刻地影响着人们的思维方式和行为选择，形成非常封闭、极不透明、缺乏民主、易致专断的行政管理模式，远不适应当代行政法治发展的主客观要求。因此，随着我同改革开放和法制变革的进程，人们开始摒弃神秘主义行政文化传统观念，逐渐树立起阳光行政和行政程序法治观念，不断推动行政公开法制的创新实践，逐步实现提升行政透明度的民主化转型，取得的成绩有目共睹。
　 行政公开是指行政过程和相关要素（除法定情形外）向行政相对人及社会公开，以实现其知情权、参与权、监督权及其他合法权利。行政公开包括丰富的内容，如政府的法律文件等资料信息公开，行政决定公开，行政职位的开放性，特定职务的公务人员收入状态公开，政府公开采购制度，基层政务公开制度等等。简言之，它包括了行政行为及其过程各方面、各环节的公开制度和实现方式，是行政程序法制的基本要求和核心内容。行政公开的基本功能是增加行政透明度和有效约束行政权力，促使行政机关积极、高效地为公民和社会提供行政服务，有利于防治行政权力腐败，是建设阳光政府、法治政府和服务型政府的一项关键性制度设计，对于实现民主行政和法治行政具有重要作用，被认为是现代法治国家、法治政府的基本要素，故许多国家都专门立法对此加以规范和保障。
　 几年前，媒体曾报道过一个典型事例：在东北某地、某行政机关的行政执法中，竟然多年一贯以“文化大革命”期间的革命委员会发布的“红头文件”作为行政收费依据，造成“乱收费加重农民负担”的严重后果。问题在于，该“红头文件”并未面向社会公开，人们也无从查阅，不仅作为行政收费对象的当地农民不知晓，就连该行政机关的执法人员也不知晓。按照行政公开法制的要求，以及我国加入WTO时的承诺，未向社会公开的政府文件不产生法律效力，不能约束行政相对人。行政神秘主义、执法不透明，是导致随意侵权和权力腐败的重要原因。特别是在行政许可制度运行过程中，权限不清晰、职责不明确、依据不公开、过程不公开、理由不公开、结果不公开的问题，在实践中导致许多弊端，引致强烈批评，必须进行改革{1}。[1]
　 行政许可是指行政主体根据行政相对人申请，依法颁发证照或批准、登记、认可，允许其从事某项活动、行使某项权利、赋予某种资格和能力的行为。行政许可制度的设立旨在安排政府对经济与社会事务的行政调控，其本质有赋权说、解禁说、综合说等多种理论解说。行政审批则是广义的行政许可行为的一种具体方式。过去由于极度泛滥、极不规范的行政审批现象，严重压抑了市场主体的活力，制约了市场经济的健康发展。[2]因此，近些年来我国大力推进行政审批制度改革{2}[3]，一些地方积极探索“并联串联结合式”、“告知承诺式”、“联合会审式”、“一门式”、“一站式”、“一表式”、“全程代办式”等审批制度改革并取得显著成效，经过实践检验的许多行政许可、行政审批制度改革成果通过立法得以巩固。包括行政许可程序公开在内的行政程序透明和政府信息公开的立法和制度创新，必然成为新时期行政管理和行政法制革新的基本要求。理由在于：
　 一是政治民主化的要求。公开是民主政治的重要理念和现代法治的必备要素。人民群众只有知晓情况、掌握信息，才能对政府的决策、行为是否恰当作出准确判断和客观评价，以此促进政府依法、有效地运作，确保行政的公正，防止公权的腐败。
　 二是宪法的基本原则和要求。行政程序透明和政府信息公开是人民主权原则在行政领域的具体体现。我国《宪法》第27条规定了意见、建议、监督权，第41条规定了批评、建议、申诉、控告和检举权，第16条、第17条规定了参与管理权，由它们派生、引申出来的知情权要得到有效行使，前提就是行政程序透明和政府信息公开。
　 三是承诺履行WTO透明度原则的要求。我国于2001年加入WTO，承诺遵守WTO透明度原则。也即：根据GATT第10、13、16、19条、GATS第3条、TRIPS第63条等规定，我国政府不仅要及时公布有关调整贸易方面的政策、法律法规、行政规章等，而且要公布与其他政府及机构之间签订的双边或多边协议以及有关贸易仲裁裁决、司法判决和相关法律程序的详尽资料等；这些法律文件非经正式公布，不得实施；及时或定期向有关理事会提关于国内法律法规颁布和公布情况的报告；设立专门的咨询机构解答其他成员方和WTO有关理事会的咨询；公正、合理、统一地实施上述相关法规、条例、判决和决定。
　 四是建设阳光政府、法治政府的要求。2004年国务院颁布了指导我国行政法制建设的纲领性文件《全面推进依法行政实施纲要》，提出了建设法治政府的基本目标和具体步骤，其中对于行政公开法制建设也提出了具体要求。该法律文件第2条将“提高行政管理透明度”确立为全面推进依法行政的指导思想的内容之一。第3条将“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成”，“政府提供的信息全面、准确、及时”，“行政管理做到公开、公平、公正、便民、高效、诚信”确立为建设法治政府的具体目标。第5条提出的依法行政的基本要求之一是：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的外，应当公开”，“要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权”。第10条规定：“推进政府信息公开，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人稳私的事项外，行政机关应当公开政府信息，对公开的政府信息，公众有权查阅。行政机关应当为公众查阅政府信息提供便利条件。”第16条规定：“改进政府立法工作方法，扩大政府立法工作的公众参与程度”；“重大或者关系人民群众切身利益的草案，要采取听证会、论证会、座谈会或者向社会公布草案等方式向社会听取意见”；“行政法规、规章和作为行政管理依据的规范性文件通过后，应当在政府公报、普遍发行的报刊和政府网站上公布”。可见，该法律文件在依法行政的指导思想、奋斗目标、基本要求、改革内容等方面，对行政程序透明和政府信息公开法制建设提出了明确具体的要求，成为打造阳光政府、建设法治政府的努力方向。
　 二、行政公开立法的规定和要求
　 改革创新成果需要通过立法加以巩固。近些年来，我国在行政程序透明和政府信息