【摘要】：我国行政程序法典化的条件是否成熟，学术界的认识不一致。通过对国外行政程序法典化的社会和法治条件进行比较研究，可以对回答这一问题提供借鉴。除了文化背景、经济背景以及法学理论、法学家的作用之外，行政机关的行政改革需求，行政法治、行政民主和行政效率的需要，立法机关和社会的推动，都会是行政程序法典化的动力。宪法正当法律程序条款、直接的行政程序规范以及保障人权、追求法治的精神等等都是行政程序法典化的宪政基础。行政诉讼法或司法审查、行政判例、司法独立构成行政程序法典化的司法基础和条件。
【关键词】：行政程序法典化 推动力 宪法基础　 司法基础

　　 行政程序法典化是当今世界的一股潮流，也是中国行政法学界近来的研究热点，许多学者为中国行政程序法典化积极呼吁，一些学者已经着手草拟了几种版本的“行政程序法（专家建议稿）”，表达了对中国行政程序法典化的殷殷企盼之情，但是也有一些学者极为冷静，认为中国行政程序法典化的条件现在还不成熟。我国制定行政程序法典的条件到底是否成熟？行政程序法典化到底需要什么条件？如果我们对国外行政程序法典化的社会条件和法治条件进行认真地比较研究，可以对回答这些问题提供借鉴。限于篇幅，本文只对行政程序法典化的现实推动力、宪法基础和司法基础进行研究，不讨论法律文化背景、经济背景以及法学理论、法学家的作用。
一、行政程序法典化的推动力
（一）行政的作用
行政程序法的内容是关于行政行为的程序，意图控制行政权力、提高行政效率、保障公民合法权益，因此行政机关的态度对行政程序法的制定和实施具有关键性的作用，行政机关的积极性是行政程序法典化的推动力，行政机关的自觉性是行政程序法典得以真正执行必要条件。从国外的经验看来，行政机关对行政改革、行政效率、行政民主、行政法治和统一行政程序的需要推动着行政程序的法典化，而行政机关的理念革新与行政程序法典化进程相伴而行。
奥地利是世界上第一个在国家内完成行政程序法典化的国家，虽然其行政程序法典化有多重因素的促进，如法院和议会的推动，但是行政机关的作用也至关重要。1904年，由当时的总理Dr. Ernest von Koerber委任而完成的“有关内部行政改革之研究”中，已经指出：欠缺行政手续之明确规定，比行政组织上之瑕疵，更令人感到痛切，并且指明当时行政手续法的不统一、模糊，未明确当事人在行政程序中的地位与行政官署的决定生效的形式要件等等。1911年成立促进行政改革委员会，该会主席Dr. Frh von Schwartzenau特别注意行政手续法之革新，曾对此提出改革之方案。1919年奥匈帝国分裂，奥地利共和国成立，总理府与各部会间，又开始讨论行政手续法问题。1922年奥地利在日内瓦分别与英国、法国、意大利、捷克等国家签订有关简化行政法规、撤并行政机构等革新的公约。1923年末，总理府负责行政改革的单位已向当时的总理Dr. Seipel提出详细的改革方案与有关行政手续法规等草案。经各部会讨论修正，1924年政府将草案提交国会，1925年国会通过。[i]
德国的行政程序法典化的推动力并非来自学者，而是首先来自行政机关。实务界基于民主法治之自觉与行政之方便，主动邀请专家学者研究，积极推行。首先从法学上提出行政手续法（行政程序法）问题，并要求制定统一的行政手续法典的，是德国唯一培养或训练高级行政官员的机构——斯白尔行政专科大学。该校1956年3月22至24日在Bad Dürkheim开会时，多数与会的高级行政官员均赞成制定统一的行政手续法，以解除各邦之间行政手续不统一所带来的适用上的困难。1957年，由Bayern邦创议，德国各邦内政部长会议决定成立小组委员会研究制定统一的行政手续法，同年，该小组委员会通过一般“行政手续法之基本构想”。1957年至1960年间，联邦内政部设立简化行政专家委员会，经过详细调查，于1958年4月提出有关行政手续法的原则性建议。德国1963年的行政手续法草案，也是因联邦内政部创议而制定。对联邦内政部的创议，各邦均表示同意，于是于1960年12月13日，由两帮内政部与各邦内政部代表组成的“联邦与邦联合起草委员会”正式成立。该委员会历时3年，于1963年12月7日完成行政手续法草案。由于种种原因，该草案未能通过，1973年联邦政府又重新向新一届国会提出新草案，1976年行政手续法终于通过。[ii]
日本的行政程序法的制定经历了数十年的时间，其中一直伴随着行政改革。自明治维新之后，其整个法学基础与法律体制，绝大部分均受日耳曼法系支配。而大陆法系的根本精神，偏重于国权之维护，忽略民权之伸张。因此，日本人在战后法令混乱之际，也仅仅意识到行政效能问题，战争结束后不久成立的“临时行政机构改革审议会”曾于1948年提出报告，建议制定“行政运营法”，专从行政内部的工作效率着眼，拟统一处理行政事务之方法。当时美国占领军提出不同主张，意欲借英美法注重保障个人权利之精神，统一行政手续法之法令规章。但当时日本朝野对行政手续法观念尚感模糊，对制定行政手续法的重要性了解不深，占领军方面也不再积极督促。1953年“行政审议会”公布《行政运营法纲要》，该草案遭到多方反对。后经过数年检讨，日本朝野对行政改革已有新认识：为公平正确之行政手续，应制定既顾及行政效能又注意保障民权之行政手续法。战后日本虽然屡次从事行政革新，但并未获得理想的效果，因此，基于第六届行政审议会的劝告，于1962年2月设置临时行政调查会，其目的是为全盘检讨行政实况，调查与审议有关行政制度与行政运营基本事项，以改善行政，促进行政机关对人民服务。临时行政调查会分成三个“专门部会”，其中第三部会第二分科主管行政手续问题。该科经过调查研讨，完成《关于行政手续之中间报告》、《关于行政听证之调查资料》与《关于行政听证手续之调查资料与资料之附件》。除了对本国现行行政手续进行整理之外，该可还研究各国行政手续法规定，加以整理，分析与比较。1963年11月终于完成行政手续法草案。次年正式提交草案。[iii]其后经过30年的努力，并且于1981年设置了第二次行政调查会，直到1993年国会才正式通过《行政程序法》。可见日本行政程序法典的完成与日本的行政改革、日本行政机关理念的逐渐转变是分不开的。特别是1980年代以后，在“实现民主、公正、高效的行政”之口号下的行政改革，力图克服行政指导的透明度差等缺陷，促进行政管理科学化、民主化和法治化，对行政程序法典化有相当大的推动。
行政程序法典化的进程与行政机关改革的需求、改革的理念关系密切，“行政改革运动造成了行政程序立法法典化的契机，而行政程序法典化又是行政改革运动的主要成果”[iv]行政机关改革的目标与行政程序法典化也有重大的影响，日本1950年代行政改革的目标仅仅是提高行政效能，所以以制定《行政运营法》为中心，直到后来受英美法“自然正义”原则和“正当法律程序”原则的的影响，行政机关才认识到现代行政程序法控制行政权、保障人权的功能，于是中心转移到行政程序法的制定。美国的行政程序法起初来自于司法界、立法机关、学术界、律师界的推动，由于独立管制机构的兴起，行政权力迅速扩张，各界强烈主张对行政权的运用进行程序控制。在外界的压力之下，罗斯福总统1939年任命一个委员会研究行政程序问题。但是委员会经过调