【内容提要】 一部法律往往不是就保护单个特殊的利益而设定规范，通常是突出其法益目标，兼顾其他利益的平衡。不同性质的法律，法益结构不同，利益的法律表现形式亦存在较大的差异。社会公共利益仅表现为消极的法益不足以充分实现。社会公共经济利益应有两种法权表现形态：国家经济权力与社会公共经济权利。社会公共经济利益只有上升为法权形态才能通过不同领域法律制度的构建，保证其充分地实现。
【关键词】 公共经济利益；法权形态；国家经济权力；公共经济权利

引 子　
公共利益是指能够代表和实现社会及其社会群体全体成员或大多数成员共同意志和目的，满足他们共同的需求，使他们共同受益的一类事务。社会公共经济利益蕴含于社会公共利益之中，虽然我国法律并没有区分经济性公共利益与非经济性公共利益，只是笼统地加以保护。然而，社会公共利益集中体现为物质利益，公共经济利益是社会公共利益的核心。现阶段的社会主要矛盾突出地反映在，人们的生活水平提高以后，对公共物品、公共服务等公共需求的不断增长与公共物品和公共服务的供给不足，处于短缺状态的矛盾。在现实中社会公共利益与国家、法人、自然人和其他社会团体的利益相比，可能是保护最弱的，实现程度最小的利益。正如，亚里士多德所指出的，“凡是属于多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀自己的所有，而忽视公共事物；对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。” ①(P48)在现实社会生活中，“公有物悲剧”②时有发生，就是典型的例证。费孝通先生在他的《乡土中国》中曾举了下面一个发人深省的事例。苏州人家后门通常有一条河，听起来再美丽没有了，文人墨客称这为中国的威尼斯，但是，天底下再没有比苏州城里的水道更脏的了，人们什么东西都往河里倒，明知别人家在河里洗菜、洗衣服，仍将河当成厕所。为什么呢？因为这条小河是公家的。“一说公家的，差不多就是说大家可以占一点便宜的意思，有权利，而没有义务了。”社会公共利益保护不力尽管原因很多，但其在立法中仅以消极的法益形式存在，没有上升为法权形态是其中最主要的原因。作为消极法益既无法积极地促进社会公共利益的实现，也难以有效采取司法救济措施。因此，公共利益的维护和公共价值的实现，需要的一定的法权制度安排作为保障。　
　　 一、社会公共经济利益在我国法益结构中的体现　
　　 （一）保护社会公共利益的规范在我国实证法上的体现　
　　在我国，无论是公法或是私法都毫无例外地宣称保护社会公共利益。我国《宪法》第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”第51条规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民合法的自由和权利。”《土地管理法》第2条第2款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。《行政处罚法》第1条规定其立法目的之一是“为了维护公共利益和社会秩序”。我国《刑法》第2条规定：“中华人民共和国刑法的任务，是用刑罚同一切犯罪行为作斗争，以保卫国家安全，保卫人民民主专政的政权和社会主义制度，保护国有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，维护社会秩序、经济秩序，保障社会主义建设事业的顺利进行。”该条文中所保护的“国有财产”、“社会秩序”、“经济秩序”和“社会主义建设事业”均蕴含着社会公共经济利益。　
　　《民法通则》第7条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家计划，扰乱社会经济秩序。”第58条规定违反法律或者社会公共利益的民事行为无效。《物权法》第7条规定：“物权的取得和行使，应当尊重法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人的合法权益。”《合同法》第7条规定：当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。第52条第4项规定，损害社会公共利益的合同无效。《票据法》第3条：票据活动应当遵守法律、行政法规，不得损害社会公共利益。《证券法》第1条：“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”《专利法》第5条规定：“对违反国家法律、社会公德或者妨害公共利益的发明创造，不授予专利权。”此外，该法还规定“为了公共利益的目的”可以对专利权实行强制许可。《著作权法》第4条规定，著作权人行使著作权时“不得损害公共利益”。第14条规定：“国有企业事业单位的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义的，国务院有关主管部门和省、自治区、直辖市人民政府报经国务院批准，可以决定在批准的范围内推广应用，允许指定的单位实施，由实施单位按照国家规定向专利权人支付使用费。中国集体所有制单位和个人的发明专利，对国家利益或者公共利益具有重大意义，需要推广应用的，参照前款规定办理。”《中华人民共和国反垄断法》第1条（立法目的）规定：“为了预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，提高经济运行效率，维护消费者利益和社会公共利益，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”　
　　从以上法律规定中，我们明显地可以看出无论是公法、私法或是公私兼备的经济立法，均毫无例外地将社会公共利益作为法律保护的对象。认真研究我们会发现社会公共利益在不同的法域中会形成不同的法益结构；社会公共利益除了作为法益内容外，还担当其他特殊功能；除了表现为国家利益的那部分社会公共利益之外，其他的社会公共利益作为一种法益尚未形成相对应的法权表现形式。社会公共经济利益作为消极法益只是起到对公权力和私权的限制作用，并没有促进其积极实现的权利安排。　
　　（二）不同法益结构中社会公共经济利益的位阶与表现形式　
　　在公法的法益结构中，虽然社会公共经济利益位列其他利益之首，但是这里的社会公共利益往往直接表现为国家利益，社会公共利益要么隐没于国家利益的背后，要么只作宣示性规定，并没有可供操作的制度安排。宪法对社会公共利益的保护往往是宣示性的，其操作性规范则通常体现于部门法的具体规定中，然而，行政法的重心一方面是对行政权限予以界定，促进依法行政；另一方面则是设置禁止性或限制性规范对被管理者的行为进行管理和约束。因此，行政法中社会公共利益表现为消极法益和间接法益，它并不是积极地促进社会公共利益增加或者放大，而且往往是直接维护和实现国家或政府的利益，然后再通过政府的行政行为或活动转化为社会公共利益。刑事法律把一切具有严重社会危害性的犯罪行为均视为对社会公共利益的损害，因而，以国家公权力支持公诉，打击犯罪活动。然而，行事制裁的主要功能是一种事后追究，因而它也不能积极地增进社会公益，只是被动地防范和恢复被犯罪行为已经破坏了的社会公共法律秩序。　
　　民商法作为典型的私法，以意思自治为原则，主张民、商事主体自由、平等地行使民事权利，通常情况下国家公权不介入私法领域，契约自由、私有财产神圣不可侵犯和自己责任被近代民法确立为三大基本原则。因此，在民商法的利益保护结构中，个人利益居于首要地位，国家公权只是在辅助私权实现的有限场合才出现，例如，企业登记、物权登记、婚姻登记等。“作为私法核心的民法，虽不承担积极推动国家利益