土地公平利用之道

　　——读《土地正义——从传统土地法到现代土地法》

　　王兰萍 

　　先秦典籍《商君书·算地》有言：“利出于地”，“任地待役”。阐释合理开发利用土地与国家强盛的关系。进而指出：“凡世主之患，用兵者不量力，治草莱者不度地。”将国家治理的通病，归于土地治理不当。古往今来治国与治地，追求良法善治是永恒的国家管理理想。在建设中国特色社会主义法治进程中，追问土地善治是什么？甘藏春著作《土地正义——从传统土地法到现代土地法》，阐释土地公平利用之正义论，对此做了系统的回应。

　　全书从历史维度出发，根植于土地伦理正义观，分析土地法律的核心关系——权利结构，为国家发展提出土地善治的理论进路。其理念建立在正义论之上，将具体的土地法提升到价值层面来认识，有鲜明的针对性。“在自给自足的小农经济社会，人们对公平正义的向往就是‘结果平等’，带有浓厚的平均主义色彩。一句话就是不患寡而患不均。平等应当被追求，但不足以成为法治的最高价值。”那么，法治的最高价值是什么？回答则是土地正义。“反对片面地、唯现实情况是从的庸俗实用主义立场，认为现存的制度都是合理的，如果将立法简单看作是既有制度的归纳总结，那么就丧失了通过立法引领和推动进步的功能。”清醒地为当前立法存在的问题点穴。土地立法只有以正义伦理为价值选择，才能引领文明进步，立法才是良法。

　　如何地利共享？土地的自然属性，以及供求不平衡，使得土地成为自然垄断性资源，如果恶性竞争则破坏国家持续发展的土地供给。坦诚土地收益具有双重性，国家发展与个人得利。土地归土地所有人是理所当然的，而仅仅归土地权利人所得，则又是不正义的。追求“涨价归公”，成为土地正义的一种选择。这些论断都是非常有见地的独家论断，深刻揭示了破解国家发展与土地用度紧张关系的路径。在具体章节论证中，本书有几个特别值得注意的观点：

　　首先，全书核心内容是土地法治问题。有关土地法内容，围绕所有权意义的增容而展开。论述了土地起源与氏族的关系。土地在固定地域被反复耕作，人类开始形成了规模不等的聚居，由此形成了氏族和部落。氏族部落的形成客观上构建了人类历史上第一个社会共同体——土地利用共同体。此时，就产生了各家族间平均分配土地并划分土地界限的要求，土地法就此产生了。进而，需要土地空间方面的立法。土地具有上下左右如此复杂的空间利用结构，它在法律上属于什么性质？空间关系是土地法的一部分，怎么界定这一部分？因为一定空间结构，都是依附在平面的土地上，由此产生的空间关系，都是土地的延伸。

　　其次，提出土地作为土地法主体的拟制主体说。随着人类进入生态文明时期，要求形成相互依存、相互制约的关系。在生态文明的自然系统内，人类和土地的关系应该是一种和谐共处的，这就为土地作为土地法的拟制主体提供了可能，也成为传统所有权意义的增容项目。实际上，在任何制度下，利用是财产价值实现的唯一途径。从实质意义上考察，所有权的归属也不单纯为归谁本身，而在于对物的使用，即“因利用而归属”。这就解释了所有权概念的功利性质。同时，土地物权制度的产生和发展，最初就是围绕土地利用展开的。土地权利是主观的、看不见的。我们每天行走在大地上，栖息在大地上，奔波在大地上，我们感知的只是地理形态的土地，但是，支撑我们生活工作的则是看不见的权利，这是土地的法律形态，即权利形态。权利的意义在规范，在界定，在提供指引，在形成秩序。而土地就在那里，是自然的安排，从这个意义上说拟制主体是成立的，也是深刻揭示土地属性的一种法律拟制。这为土地立法明确了自然禀赋应该受到尊重，也是土地物权性不同其他物权客体的特殊之处。土地利用而来的使用权，是土地物权的核心，从这个意义上说所有权反而屈居其次。

　　第三，使用土地权利概念，解构围绕土地而来的整个权利群。中国社会主义国体性质，宪法规定公有制，国家为土地所有权主体，土地在国际法上使用领土一语，意味着土地是国家主权的主要部分。这都是土地的绝对公法性质。此外，民法典物权编规定，土地是自物权的客体，按照所有权权能分离论，我国土地具有两种所有权形式，即国家所有权与集体所有权；按照两权分立理论，所有权与使用权分别所有。鉴此，物权结构的土地权利群有：城市土地国家所有权和农村土地集体所有权；建设用地使用权、建筑物区分所有权；农户土地承包经营权、宅基地使用权、地役权，等等。这都是土地的私权属性。

　　农户不仅是民事主体也是土地管理法的相对人。农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，从事家庭承包经营的，为农村承包经营户（简称农户）。农户是农村集体组织的成员，是中国土地使用权的主体之一，农村人口占总人口比例36.11%， 农户享有农村集体土地使用权。农户土地承包经营权，承载国家赋予农民一切社会保障性权益，其劳动权的实现，社会生活权益，都通过土地的承包经营收益提供。从这个意义上讲土地承包经营权不是单一性权利。承包地集合农民的劳动权、社会保障权、承包权、经营权和使用权。因此，承包地还是土地管理法调整的对象。所以，农户作为土地承包经营权的主体是民法主体也是土地管理法的管理相对一方。民法的私权性与土地管理法的公权性，使得土地权利不仅仅是一束相互关联的权利群，而且其中公私法交叉，呈现出立体结构，表现在现实中就是土地权利救济的多元与多管道。就法律体系而言，土地权利结构既有国家发展权，国家土地行政管理权，国家所有权、集体所有权，农民集体成员权，土地承包使用权等。土地法律关系复杂，它不是单一权利，是一组交叉衔接的权利群，是我国土地公有制的法律实然形式。

　　民法民事主体制度，赋予农户地位。它以是否是农民、农村集体经济组织的成员为界限，农户是身份与土地的结合，诠释了中国的社会实际。中国城镇化的本质特征，就是农村人口向城镇集中，农民变居民，就业领域从农业转向非农业，从而使得农村人口减少，这是国家发展的必然趋势。因此，建立在土地上的权利，以物权的公示公信原则，合理阐释土地登记，明确登记行为在法律上的确权性质，我国的土地登记是建立在土地权利行政确认基础上的。在这个关系中也充满着公私权利的关联。所以，关于土地的权利，从赋权到确权，都遵循公私法关联性的固有逻辑，有界分也并行，共同约束土地使用关系。这些法律关系透彻的揭示，为民法理论兼容性提供了现实的说理，是本书力透纸背之论。

　　第四，土地利用坚持国家本位，聚焦国家发展，赋予土地发展权。在这个意义上，为土地确定规范，划分最高位阶的所有权和私人所有权，前者是基于国家领土范围，是一个整体不能可分割的领土权，与领空、领水联系在一起，体现国家主权。私人所有权则是具体的，是被划分为地块的用地单元所有权。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，2025年，健全国土空间规划法规政策和技术标准体系；全面实施国土空间监测预警和绩效考核机制；形成以国土空间规划为基础，以统一用途管理为手段的国土空间开发保护制度。这一制度的落脚点就是土地空间权利。因此，土地从平面的土地权利归属利用，到立体的土地空间权利归属利用，是土地法内容的扩容，在这里土地法制要进一步精细化达致布局深度，这是本书的前瞻性，为空间研究土地提供思路，谋划理论框架。

　　在土地利用中，必然论及土地市场。市场是土地利用的交易场所，要注意转让土地与买卖土地的原则区别。由于我国土地公有，可以交易的只是土地的使用权，这种土地使用权的交易在法律上并不属于买卖，因此，在把土地使用权的交易定义为“转让”。在我国土地公有制下土地被禁止买卖。我国土地资源由政府控制，可中央政府不是实权者，实际上由地方政府控制土地资源。地方政府行使着国有土地的所有权。地方财政，亦称土地财政由此使然。土地决定发展，我国土地政策参与国家宏观经济调控，纠正经济运行中偏离宏观目标的倾向，都需要土地的法治资源。建立在土地正义伦理价值观，国家发展观，落实土地法律制度，实现良法善治，才能保证国民经济协调发展。

　　最后，本书的研究特色。全书突破法学研究重在规范解析的圭臬和藩篱，运用政治学、哲学、经济学、社会学、历史学、地理学等视角研究问题，还涉猎现代西方管理理论，具有开放的国际视野与全球维度。就法学理论而言，本书土地拟制主体和土地权利公私结构都具有补白的作用。当然，只有学术积累深厚，了解中国国情与文化，才可能驾驭如此综合的土地法研究课题。所以，本书也为研究者指明了学术方向，应理论联系实际，讲中国话语，解决中国实际土地问题。