确保粮食安全始终是治国理政的头等大事。党的十八大以来，我国已确立并深入实施“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”和“藏粮于地”“藏粮于技”的国家粮食安全战略，粮食安全保障体系逐步建立。当下，世界百年未有之大变局加速演进，国际环境错综复杂，全球极端天气频发，多边主义和单边主义交锋碰撞，国内改革进入深水区，我国粮食安全面临诸多新问题新风险。这也对国家粮食安全战略的落实提出更高的新要求。法律是治国之重器，法治是治国理政的基本方式。2023年10月，十四届全国人大常委会第六次会议已分组审议粮食安全保障法草案二审稿。新形势下如何以法治手段对于国家粮食安全战略予以确认、巩固并保障其有效实施，进而提升国家粮食安全治理的系统性、规范性、协调性和稳定性，切实保障粮食安全增进民生福祉，成为亟待系统研究的重要命题。

　　一、新形势下我国粮食安全战略保障的根基在于法治

　　粮食安全战略保障必须基于对现实国情的深刻把握和对世界发展大势的深刻洞悉。当前，尽管我国粮食总产量稳步提升，但是国内粮食供求总体仍呈“紧平衡”状态，资源硬约束与粮食需求刚性增加的矛盾逐步加深；“大食物观”引领消费升级背景下，粮食供求结构性差异有待解决；受制于种粮比较收益难以提升，耕地保护面临如何有效防止“非粮化”“非农化”的挑战；种业自主创新及种质资源保护利用仍显不足，种企核心竞争力亟需提升；个别粮食品种外采率高，且进口来源相对集中；受国际冲突、极端气候等因素影响，全球粮食生产与贸易的均衡格局被打破，粮食产业链、供应链不确定性风险有所增加，国际粮食安全环境的不稳定性增强。

　　要抵御上述新形势下国家粮食安全面临的诸多风险，切实保障粮食安全战略有效落实，必须立足于法治。一方面，粮食安全战略法治保障是严格防范化解风险、守住国家安全底线的必然要求。法治提供的秩序保障是应对粮食安全不稳定风险的关键支撑，具有固根本、稳预期、利长远的重要作用。在粮食安全战略保障中，须着重发挥法治的底线治理效能，围绕粮食全产业链研判各环节的法治保障路径与手段，统筹粮食供应前端的风险防范及中后端的风险化解，促进粮食系统韧性提升。另一方面，粮食安全战略法治保障是粮食安全治理由政策之治迈向良法善治的必要转型。新形势下我国的粮食安全治理是一个极具综合性、复杂性和动态性的系统工程，其有效实现离不开完善的制度设计与体制机制建设。既有粮食安全战略及相关政策突出存在宏观性、非规范性、分立性特征，难以为粮食安全治理提供具备确定性、实质约束性和形式理性的制度支持。迫切需要将党中央关于粮食安全战略的重大决策和部署，以及在地方已经证明行之有效的实践经验法定化，形成政策与法律的相互制约与良性互动，为粮食安全战略实施提供兼具政策张力与制度效力的规范框架。

　　二、新形势下我国粮食安全战略法治保障面临的现实挑战

　　以《中华人民共和国粮食安全保障法》为核心的粮食安全战略保障立法体系亟待完备。在具体规范中，对于政府核心责任及其他多元粮食安全战略保障主体的权责仍需进一步厘清，以避免掣肘主体间合力的发挥。

　　（一）以《中华人民共和国粮食安全保障法》为基础和龙头的粮食安全战略保障立法体系有待完备。检视我国粮食相关立法及所适用的国际规则，可以形成以下判断：（1）作为粮食安全保障基础法和龙头法的《中华人民共和国粮食安全保障法》即将出台，考虑到粮食产业发展实际及粮食安全治理格局的复杂性，需对相关规范予以阐释并适时制定配套规范。（2）既有保障粮食安全战略的相关制度规范散见于各单行法及规范性文件，如《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国种子法》《中华人民共和国农业机械化促进法》《粮食流通管理条例》《粮食质量安全监管办法》《中央储备粮管理条例》等。由于制定主体、出台背景、适用范围等差异分殊，相关规范间存在不一致的情况，需要基于《中华人民共和国粮食安全保障法》作系统修订与整合。（3）目前仍缺乏有利的规则支持国际粮食贸易与合作的开展，部分国际规则对我国粮食进口产生约束效应，不利于防范国际粮食安全风险的冲击。

　　（二）政府在粮食安全战略保障中的核心责任及其边界有待厘清。着眼于粮食安全的公共性和外部性，政府在粮食安全战略保障中负主责，其粮食安全治理效能的实现也是我国粮食安全战略保障的关键。深入研判我国粮食安全战略保障既有实践，政府与市场、中央与地方、党委与政府粮食安全保障责任边界仍需进一步明晰，政府责任承担的相应约束机制尚需进一步完善。粮食安全战略保障主要依赖于政府管制，市场参与相对不足；中央与地方粮食安全战略保障责任划定较为宽泛；地方各级党委与政府的粮食安全保障职责分工缺乏规范性和强制性；对于政府粮食安全责任缺乏有效的制度约束。

　　（三）多元粮食安全战略保障主体权责有待明晰。粮食产业各环节的良性运行依赖于多元主体权责的协同。当下粮食全产业链中公共部门、私人部门、社会组织等的粮食安全战略保障权责不甚明晰，主体间责任承担与利益冲突难以协调，直接阻滞国家粮食安全战略保障系统工程的构建。检视实践，规模性粮食生产经营主体、村治组织、行业协会等对粮食安全战略保障作用偏弱，亟待通过适当的制度激励与义务配置予以激发和引导；粮食“三大功能区”之间、粮食进口国与出口国之间的利益失衡矛盾并存，国内粮食生产与国际粮食进口双重安全难以保障。

　　三、新形势下我国粮食安全战略法治保障的具体实现路径

　　当下粮食安全战略法治保障体系构建应以粮食产业供给侧结构性改革的深层问题为导向，从政府与市场协同、中央与地方权责明晰、各方“利义结构”平衡三个维度展开，理清我国粮食安全战略的法治保障脉络。

　　（一）强化粮食全产业链制度支持，有序推进粮食产业供给侧结构性改革。通过法治手段有序推进粮食产业供给侧结构性改革，是破解粮食领域结构性、体制性矛盾，构筑高层次国家粮食安全保障体系的迫切要求和必然选择。对此，亟待重点回应粮食产业深层次矛盾的法治克服，通过有效的制度调整优化供给结构，实现更高层次的粮食供需动态平衡。聚焦粮食全产业链发展，粮食安全保障立法立体构建应重视耕地保护制度体系建设，健全完善粮食生产相关制度保障体系，着力构建粮食流通社会化服务机制，加快粮食收储制度改革，加强粮食科技创新支持制度构建，并注重粮食在国际贸易与合作领域的法治建设。

　　（二）明晰政府与市场权责边界，确保有为政府与有效市场相协同。在国家粮食安全治理中，政府肩负着义不容辞的责任。粮食安全战略法治保障需以厘清政府在粮食安全战略保障中的权责。其关键为如何引导政府对粮食市场进行有效有序有度的干预。一方面，基于粮食的商品属性，粮食安全战略保障必须以尊重粮食市场运作规律为基础。若通过私法性手段便可达至公共性目标，则公权行使须体现谦抑性。另一方面，基于粮食的公共产品属性以及市场失灵风险，在粮食安全战略保障中，政府应承担制度供给、支持引导、监督管理、风险担保以及极端粮食危机出现时的及时接管等多重责任，并通过引导激励和约束限制等手段依法实施适度干预。

　　（三）合理配置中央与地方粮食安全战略保障权责，落实“党政同责”。针对中央与地方、党委与政府的权责划分，应遵循权责对等原则，对各主体权责予以明晰。（1）中央政府应作为首要责任主体，统筹粮食安全战略保障的整体规划，适度增加保障支出，并引导各项战略规划有效推行。（2）各级地方人民政府应切实承担保障本地区粮食安全的主体责任，严格划定并落实各级政府间以及相关部门间的具体职责分配。（3）地方各级党委和政府应共担粮食安全政治责任，统合党委的政治领导优势与政府的行政领导优势。各级党委应及时对涉及粮食安全的重大问题作出决策，并承担协调、引导及监督责任。由政府将各项指标任务逐级分解落实，确保党委决策的有效执行。

　　（四）有效平衡各方“利义结构”，激发粮食安全战略保障合力。粮食安全战略法治保障应以有效平衡粮食产业发展中的各方“利义结构”为枢纽，通过具体制度设计优化各方的“利义分配”。（1）平衡政府、小农户、规模经营主体和村治组织等的耕地保护义务与利益关系，构建多元主体协同的耕地保护制度。（2）完善规模经营主体联农带农促农激励机制，推进小农户与现代农业有效衔接。（3）补足产销区间横向转移支付机制，落实“三大功能区”粮食生产责任共担。（4）优化政府政策支持与财政补贴制度，构建政府引导下的企业社会责任储备与农户粮食储备激励机制。（5）推动形成粮食进口国与出口国利益平衡保护机制，逐步提升我国在国际粮食市场的话语权。

　　作者：李蕊 苏嵘钰，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心