网络平台带来了数字经济的新繁荣，也带来了“正在迅速发展的经济组织变革”，推动了“去中心化”的网络1.0时代向围绕网络平台“再中心化”的网络2.0时代的演进。“平台”这一概念在使用中主要有两种含义：第一种强调其支撑作用，将其作为技术支撑的载体，如各类操作系统，是软件应用程序开发、运行的基础。第二种强调其连接组织作用，致力于促进不同用户尤其是其他服务提供者与终端用户之间的互动。在网络治理的语境下，平台更多地被视为一种经济组织，但这并不影响平台所有者对整个网络平台生态（以下简称“平台生态”）的特殊支撑地位。本文的讨论主要围绕电商平台、内容平台这两类最有代表性的网络平台展开。网络平台企业（以下简称“平台企业”）代表着一种全新的经济组织形式，它强调通过信息技术聚合不同群体和地区的资源，利用线上沟通便利、快捷的特点形成规模优势。伴随着平台经济的发展，平台企业功能的重心也发生了由信息通道的“连接者”向生态秩序的“治理者”的位移。围绕平台生态日益形成一种双重秩序：以法律规范规制为主导的“法律秩序”和以平台企业的自治规范调整为主导的“平台秩序”。下文将在分析网络平台治理双重秩序规律的基础上，着眼公权力在平台企业监管中遇到的挑战，提出促进平台经济规范发展的监管完善路径。

一、平台生态中的“双重秩序”

（一）平台生态中的主体关系架构

平台生态中的主体，除了行使公权力的公主体外，还包括多种私主体：既有作为平台所有者的平台企业，也有平台内用户（包括消费者等平台终端用户；以及利用平台向终端用户提供服务的私主体，即平台内服务提供者），还包括平台外的其他权利人（如主张平台上售卖的产品侵犯其著作权或商标权的知识产权所有人）。

在平台生态关系架构中，根据是否直接发生在网络平台内，平台生态主体之间的关系可以分为网络平台内关系和非网络平台内关系：（1）网络平台内关系，既包括平台企业与平台内用户之间的服务关系、平台内用户（即平台内服务提供者与平台终端用户）之间的服务关系、平台内服务提供者之间的竞争关系；也包括平台企业介入平台内用户之间的服务关系、平台内服务提供者之间的竞争关系后，所产生的多角关系。（2）非网络平台内关系，因平台外主体的不同又可具体分为两类关系：其一，因公权力主体对平台生态内的平台企业、平台内用户等实施监管所形成的关系；其二，平台企业在受理平台外的其他权利人通过平台向平台内服务提供者主张权利时，所产生的关系。

上述这些关系传统上应当由公法或者私法规范调整，但是，这一思路主要适用于非网络平台内的关系。对网络平台内关系而言，一般法律规范只适用于平台内用户之间的服务关系、平台内服务提供者之间的竞争关系，一旦有平台企业的介入，情况就会变得复杂起来：

第一，平台企业与平台内用户之间的服务关系，多数情况下类似于一般私法中的服务关系，但仍存在一般私法关系难以涵盖的情形。在法律规定或公权力主体的要求所形成的“压力”下，出于合规要求，平台企业会采取某些“处置”措施，此时并不需要考虑平台内用户的意愿。与某些具有“高权决定能力”的社会组织一样，平台企业此时实质上在实施监管、履行“公共职能”。例如，根据国家互联网信息办公室2022年11月发布的《互联网跟帖评论服务管理规定》，跟帖评论服务平台经营者所建立的用户真实身份信息认证机制、用户信息保护制度、跟帖评论先审后发制度等，都是对网络公共秩序维护义务的履行。如果因其是私主体，而以私法关系处理，将会掩盖其背后的类公法支配性关系。当然，这种支配性关系的形成并非源于受到法律禁止的垄断行为，而是源于法律规定或公权力主体的授权，因而是受法律认可的。

第二，平台企业与平台内用户之间的服务关系有“异化”为支配关系的可能。面对海量的交互活动，如果平台企业不建构起有效的交互秩序，那么平台生态会面临随时崩溃的风险。网络平台一旦形成并活跃起来，就具有自觉与自主发展的自组织特性。当面临来自公权力的“压力”，以及对平台生态内部秩序维护的“动力”，尤其是在缺少法律明确规定的情况下，平台企业出于合规以及维护网络平台秩序的需要，对平台内服务提供者和平台终端用户行使强制力，从而成为“自律监管者”。同时基于平台运营秩序和生态差异性、用户体验度等平台自我发展因素的影响，平台企业会主导建立适用于平台内用户之间的内部治理机制。例如脸书（于2021年改名为Meta）为规范用户广告活动建立《广告发布政策》，微信针对公众号的运营者规定了推文的频率，淘宝、京东针对第三方卖家规定了网络交易支付的流程。

第三，同平台企业与平台内用户之间的服务关系类似，当平台企业介入平台内用户之间的服务关系或平台内服务提供者之间的竞争关系，从而形成多角关系时，这种关系也同时可能包含了私权利主体间的私法关系、平台私权力在公权力“压力”下形成的类公法支配关系，以及平台私权力仅基于内部秩序维护“动力”所形成的支配关系。例如，我国消费者权益保护及网络交易法律制度均对退货退款的期限提出了要求，《网络购买商品七日无理由退货暂行办法》明确了七日无理由退货规定。在各网络交易平台依法制定平台内退货退款规则的同时，为了获得更高的用户满意度，淘宝等平台逐渐开始推广更加宽松的退款政策。例如，《淘宝平台争议处理规则》允许用户在一定条件下可以仅请求退款而非退货退款，且申请退款时可免于承担部分举证责任，平台凭大数据分析形成的“高度盖然性”关系来判定是否支持用户的请求。这一由平台企业介入消费纠纷所形成的关系，背后既有法律法规的要求和倡导，也有平台自身决策的推动。

基于此，围绕网络平台所形成的关系架构是多元的，需要界分公法关系与私法关系，划定公权力和私权力的边界，维护网络空间秩序、经济创新发展、用户权益保护等不同价值取向间的平衡。

（二）平台治理的“法律秩序”与“平台秩序”

平台生态的关系可归纳为四类关系：公法关系、私法关系、类公法支配关系和纯粹私主体间的支配关系。前三类关系的共性在于，相关治理秩序中的活动都具有法律关系属性，并由法律规范规制——公权力“压力”下以平台规范之名行法律规范之实的情形，仍属于法律规范的实质规制范围；但第四类关系并不完全具备成为法律关系的要件，因为相应的平台私权力没有法律上的强制力，而是由仅基于内部秩序“动力”生成的平台自治规范调整。由此产生了平台治理的双重秩序：前者可以称之为平台治理的“法律秩序”，其既包括干预或矫正平台生态的公法秩序，也包括反映市场运行规律的私法秩序；后者可以称之为平台治理的“平台秩序”。对于两者的关系，可具体阐述如下：

第一，“法律秩序”与“平台秩序”以平台为纽带，二者并非泾渭分明的两套治理体系，但经由对平台角色、平台自治规范作用的判别，可以大体划分出二者的边界，区分出某一特定的治理措施更多地归属于哪一方。在“法律秩序”中，法律治理发挥主导作用，法律规则是主要调整手段，平台更多是被治理的对象，至多是治理的协助者而非主导者。就“法律秩序”的关系结构而言，传统上主要包括公主体与私主体间支配与被支配的公法关系和平等私主体间的私法关系。在“平台秩序”中，平台企业自律治理发挥主要作用，平台从治理的接受者转换为主导者。这一秩序中的调整手段则是平台为补充法律空白或满足自身利益需要所形成的自治规范。平台自律治理也必须遵循法治的基本原则，并由针对平台的法律规范进行调控。在这个意义上，“平台秩序”也是一种法治原则下或法治框架内的秩序。这些针对平台的法律规范仍属于“法律秩序”的一部分，只不过当其是强制性规范时，会充当“平台秩序”的“底线”和“红线”；当其是任意性规范时，则是“平台秩序”的指导和补充。换言之，“法律秩序”对“平台秩序”的价值，可以类比公司法对于公司治理的价值：公权力制定并实施法律规则，由此形成的制度体系为各平台企业提供了一个治理的“最大公约数”。如果法律规则及其蕴含的价值取向能够得到统一遵循，即使在细节问题上容许平台的自由裁量，仍可以整体上使平台治理的效能得到实现。

第二，两种秩序之间的边界在不同法律体系下会有一定差异。以网络内容生态治理为例，美国更多地采取合作治理模式，侧重于由平台企业自行建立“平台秩序”，在政府的指导下进行自我治理。例如，脸书在其下属的内容平台被质疑干涉2016年美国大选后，于2019年发布《建立独立监督委员会的治理架构》，其中建立的独立监督委员会有权审核脸书、Instagram等平台上可能侵犯他人权益的各种内容，并可以决定对该内容采取措施或修改，还可在Meta的内容政策价值观下解读平台准则和其他相关政策。根据该文件，独立监督委员会的成员并非政府官员，而是由具有不同专业和文化背景的人士组成。在这一案例中，平台企业固然可能受到来自政府的政治压力，但对于如何建立秩序以及秩序的具体标准，仍有相当程度的自由，因而应归于“平台秩序”而非“法律秩序”。而在中国，由于已经有比较具体的法律规范，网络内容治理应更多地划入“法律秩序”中，即平台有法定义务遵照相关标准，审查发布于其平台的内容是否违法违规，并依法进行处置。

第三，“法律秩序”与“平台秩序”相互塑造，在平台生态中彼此借鉴和改进自身。例如，通过确定网络交易平台、网络直播平台、社交媒体平台等平台类型，探索平台分类分级制度，提出将“具有舆论属性或社会动员能力”作为加强互联网信息服务安全评估的标准，“法律秩序”可以将各式各样的平台划分为可识别、可界定的类别，各平台自发形成的秩序也随相关法律法规的要求而日渐趋同。例如，2023年7月中央网信办秘书局发布《关于加强“自媒体”管理的通知》后，各大社交媒体平台纷纷跟进探索自媒体“前台实名制”，引导时政、财经、医疗等专业领域达到一定影响力的账号展示实名信息，并对拒绝展示实名信息的账号采取流量限制等举措。当然，“法律秩序”在一些场景下也要适应“平台秩序”：“避风港规则”“红旗原则”等平台内侵权责任规则的形成，很大程度上受到平台经营和发展规律的影响。如果强令平台承担超过其自身履行能力的义务、承受过重的责任，平台经济就难以发展到如今的规模。

（三）双重秩序的核心：再中心化的平台及其私权力

“法律秩序”不能或不宜干涉之处，即由“平台秩序”填补。以双重秩序的视角去审视和理解平台监管，归根结底是由于平台自身的特殊性及其所具有的私权力，令其既可以作为被公权力监管的私主体，又能够成为一定范围内规范其他私主体行为的监管者。

1.平台在平台生态中的身份

作为现代经济组织形式，平台企业兼具公司和市场的特征。有别于通过“组成团队去组织生产活动”的公司，平台更加扁平，突破了只协调、统筹内部资源的局限，拥有更广泛的外部联系和更大的创新空间。与线下传统的、行为主体自发开展交易的市场不同，平台的技术架构与组织架构更具体系性，使平台可以协调和统筹不属于自身的外部资源，进而实现从资源控制到资源整合、从内部优化到外部交互、从围绕单个客户到构造生态系统的转变。

从平台最初的也是最基础的功能来看，平台发挥着通道和中介的作用，以“连接”为其基础服务，实现平台内各方的信息交互。自从市集型的商品经济开始在网络空间延伸，便有了连接生产者与消费者的平台。从组织形式上看，网络时代的平台是数字化的基础设施，使两个或两个以上的群体能够进行在线互动。随着互联网的覆盖率、网速可靠性的迅速提升，连接变得更加容易。作为外部性和网络效应的聚集体，平台企业搭建在线市场，降低了平台建设和扩展的难度和成本，实现了用户增长的无限可能，可以为处在不同空间区域的买卖双方提供直接交易服务。2018年我国《电子商务法》对电子商务平台经营进行界定，将平台的功能定义为：“在电子商务中为交易双方或者多方提供网络经营场所、交易撮合、信息发布等服务，供交易双方或者多方独立开展交易活动。”这里所列举的服务类型，以及强调其为其他主体活动提供的支撑性服务，均可对应平台的中介功能，即平台为用户之间的互动提供场所、渠道的“便利性”服务，并促成这种互动。也可以说，平台服务的核心是组织匹配，使潜在供需关系的用户进行互动。借助网络提供的连接，平台企业进一步实现了资源匹配的优化，通过平台运行商品（服务）流、信息流和资金流，优化了流动方式，减少了对各类传统中介的依赖，从而极大地降低了交易费用，提高了交易效率。

在上述功能基础上，基于其发展现状，平台获得了“中介”以外的另一层身份：不仅是提供中介服务的连接者，还是平台内各种经济活动的组织者与管理者。随着用户群的成长，只有提供更加精准的匹配，平台企业才能留住用户，也才能创造更大的价值。因此，企业需要履行连接、匹配之外的职责：对用户进行筛选，让真正符合供需各方需求的用户进入平台；对用户的言论、服务进行管控，避免平台生态秩序的混乱，让用户的互动能够符合平台的功能定位和用户预期。诚然，此种平台的组织者、管理者身份，似乎不是平台运行发展所必需的：在一些规模较小、功能单一的平台中，仍可以由用户自发形成秩序，使平台的管理者责任相对减弱。但是，只要平台有进一步发展的需要，希望吸引更多用户、拓展自身业务范围，就必然增大秩序混乱的可能性，即更大的用户群体会带来相应的管理需要。同时，为了消除平台内行为给平台造成的风险，并提高整个平台生态的品质和声誉，从客观上来说平台也不再只是一般意义上的中介——单纯的通道或中立的连接者，而必须或多或少地成为一个“过滤器”，这样就形成了平台与其用户之间的管理与被管理的关系。

最终，平台成为网络空间中的“枢纽节点”，在网络治理、网络监管中发挥着不可或缺的作用。从网络平台治理、网络平台监管入手，可以使监管覆盖范围更加广泛。此时，平台企业作为连接者、治理者，与一般的网络活动参与者角色明显不同。这也是平台颠覆网络空间原有的“去中心化”趋势、实现以平台为中心的“再中心化”的体现。在这一过程中，平台成为“法律秩序”与“平台秩序”中均不可缺少的重要角色。

2.平台私权力对“平台秩序”的影响

权力关系根植于整个社会网络，可以用法律视角思考权力，也可以用权力视角来思考秩序。平台企业拥有的私权力与政府公权力既类似却又不同：一方面，作为网络社会和平台生态中的私主体，按照经典的治理秩序理想模型，平台企业必然要接受政府等公共机构的监管，成为公权力的监管对象。但另一方面，相对于平台内的其他私主体，平台企业又是实际的权力行使者。作为权力主体，平台企业在平台生态治理中既有支配的可能，也有支配的实践。从平台权力兴起的基础来看，一般意义上受到关注的平台权力，主要是指平台基于数据、技术、资本优势以及平台规则的制定、实施能力，具备令其用户难以反对进而事实上被接受的控制力。但是，这种观点只关注到了平台仅基于自身实力所产生的影响力，或称为平台的源生权力，而忽视了公权力在平台生态监管过程中，通过赋权从而使平台获得的派生权力。

随着平台被赋予越来越多的法律义务，无论是直接的积极管理义务，还是间接的权利保护义务，事实上也为平台能够支配部分用户提供了法律依据。当平台经济渗透到国民经济的更多方面，平台生态延伸到社会的不同角落后，平台需要分担更多的社会风险；平台管理能力的增强，也客观上让其承担了更多公共管理职责。在法律的作用下，平台作为“平台秩序”中的管理者，也逐步具备了“法律秩序”中管理者的身份。此外，平台为避免就用户行为承担责任而采取了合规措施，其中的部分措施也会对某些用户的活动产生实际约束。这些因平台义务、平台责任派生出来的平台权力，一方面会进一步增强前述的源生平台权力；另一方面，从平台权力风险规制的视角，为规制源生平台权力风险而设计的法律规范，也要避免平台怠于行使其源生权力，防范由此形成的平台生态治理缺位。

综合来看，平台掌握的权力通过以下两方面表现出来：一方面，进入网络时代后，平台企业使用技术手段以决定信息在用户面前的展示方式和优先顺序，进行数据分析以发现、过滤和处置特定内容。加之算法技术被广泛应用于平台业务并成为新的竞争力，数据处理和信息投送的精准性、自动性也不断提升。平台内的用户几乎总被算法推荐、算法决策所影响。例如，作为信息传递的基础平台，微信运营者“一个不经意的动作，可能会引起信息洪流的流向变化”。“推送什么信息，决定了用户会看什么信息，决定了他在一个什么样的世界里。”在算法“黑箱”的背景下，这种支配也会更加隐蔽。

因此，某种意义上平台企业才是平台生态的内部治理者，政府治理很大程度上会止步于平台生态之外。另一方面，随着互联网业态的融合发展，一些网络平台利用其整合资源、吸引用户的能力构建起相对独立的生态体系，从而成为某种事实上的“经济体”。平台可以制定服务协议、用户规则，对违反规则的用户进行处罚，还可以利用内部纠纷解决机制对用户间的矛盾进行“裁决”，即平台具有了类似政府的职能，实施公共管理进而维护竞争秩序。从治理的角度来看，平台企业已经成为大众生活的非官方、非选举产生的监管机构。对此，脸书的创始人扎克伯格曾言：“脸书从许多方面来看更像是一个政府，而非一家传统意义上的公司。我们拥有庞大的用户社区，远远超过其他任何一家高科技公司。我们其实是在制定政策。” 因此，在“法律秩序”与“平台秩序”中，平台私权力都在发挥作用。在“法律秩序”调整的类公法支配关系中，平台企业直接依据法律规范行使私权力，在性质上虽然是实施法律治理，但不可否认其中平台私权力所发挥的重要作用。换而言之，“法律秩序”中的平台企业以私权力之名行公权力之实，其实质是公权力主体经由平台企业履行法律义务，以实现对其他私主体行为的监管。然而，如果因此将“法律秩序”理解为完全基于公权力运行的秩序，则有可能忽视秩序运行过程中所存在的假借公权力之名滥用私权力或怠于行使权力等破坏“法律秩序”的行为。在“平台秩序”中，即便在平台企业与其他私主体之间存在支配关系，但由于并没有法律的直接介入，所以其仍只是一种平台自我治理。因此，“平台秩序”的范畴实际上小于法律允许平台发挥其部分或全部影响力的范畴，而仅指在平台私权力“自由”地不受公权力“压力”的情形下，所作用形成的平台自我治理秩序。这种秩序迥异于立法者构建的传统秩序，但具有与市场机制一样的活力。

二、双重秩序视角下网络平台监管的趋势与挑战

（一）走向严格的“法律秩序”

在当前的“法律秩序”中，无论是平台义务，还是平台责任，各国都有不同程度的政策收紧趋势。在互联网发展之初，曾有过网络空间“独立”的主张，即排斥现实中各国政府建立的基于物质世界的法律秩序，主张在虚拟空间构建一个由私主体主导的自下而上的自我组织和自我管理的社会。然而实践证明这只是一个不切实际的幻想。没有“法律秩序”、仅有“平台秩序”的现实尚未在任何国家出现。在“分工的全球化”日益转向“竞争的全球化”的今天，有必要以更加全面的视角来认识和理解“平台秩序”。

欧盟较早关注到并着手应对平台权力问题，其2018年设立的“平台经济监测专家组”（Expert Group for the EU Observatory on the Online Platform Economy）的工作报告就明确提出，平台权力既包括经济权力，也包括某种程度上的政治权力。为强化对网络平台权力的规制，欧盟于2022年通过了两部平台专门立法：《数字市场法》和《数字服务法》。这两部法律在对平台企业的规模和业务类型进行区分的基础上，突出了对网络平台的严格监管。除对大型平台予以规制外，这两部法律也根据规模、业务领域等对其他平台企业规定了相应的义务，包括但不限于非法商品或非法内容移除、透明性、平台企业反垄断和公平竞争等方面的义务。通过上述立法，欧盟充分整合了以往电子商务、数据合规、消费者保护等领域的平台治理规则，使平台能够更清晰地理解自身的责任和义务。

与欧盟相比，美国的大型平台展现着美国的经济和科技竞争力以及舆论影响力。虽然在自由市场和鼓励创新的理念影响下，美国通过立法增强对平台经济的介入规制过程较为缓慢，但也在持续推进加强平台监管。2019年6月，美国众议院司法委员会针对“GAFA”四家平台展开了首次竞争调查，并于2020年10月形成了调查报告，认为四家平台滥用市场权力系统性地阻碍竞争，对整个数字市场秩序带来不良影响，建议对美国《反垄断法》进行全面修改。2021年4月，美国众议院司法委员会正式批准了这一报告。此间美国联邦和州政府也多次针对平台企业开展反垄断调查。2021年6月，美国众议院司法委员会一次性通过六项平台反垄断法案，包括《大型并购申报费用现代化法案》《反垄断执法场所法》《美国在线创新和选择法案》《终止平台垄断法案》《平台竞争和机会法案》《许可转换服务平台以增强兼容性和竞争法案》。前四项法案在定义、结构和规制思路上较为一致，均对美国《反垄断法》的适用范围作了进一步扩张，明确平台新型垄断行为受《反垄断法》规制，限制所调整的平台从事特定的垄断行为，如平台间不兼容、数据垄断、无序扩张、施行绞杀性并购、实施算法歧视等行为。

近年来，我国的网络平台监管也在不断加强，这在立法、执法、司法方面得到全面体现。第一，立法方面，网络信息立法对平台义务和平台责任进一步明确，还针对平台规范的制定设定了具体要求。例如，《个人信息保护法》第58条对“提供重要平台服务、用户数量巨大、业务类型复杂的个人信息处理者”规定了个人信息保护的特别义务，将大型平台作为个人信息处理者的直接义务同规制平台内其他个人信息处理者的第三方义务融为一体，规定大型平台须制定用户规则、对平台内违法违规行为采取处置措施并接受社会监督，在法律上对大型平台构建个人信息保护平台秩序提出了要求。又如，我国针对电信网络诈骗、算法规制等制定了《反电信网络诈骗法》《互联网信息服务算法推荐管理规定》等一系列法律法规，要求平台除事后协助执法外，还需履行监测预警、身份核验、风险评估、算法备案等各种事前与事中义务。《电子商务法》《网络交易监督管理办法》等电子商务领域法律制度还明确规定了平台交易规则的制定原则、必要内容、公示和修改程序，以及平台依法或按照平台内规则对违法违规用户采取处置措施的程序。第二，执法方面，各相关政府部门在网络信息执法过程中，把平台企业作为重点监管对象。在罚款等处罚措施之外，监管部门还采取约谈、暂停用户注册、下架相关应用等方式对平台进行执法。例如，国家互联网信息办公室发布的《数字中国发展报告（2022年）》提到，2022年全国网信系统累计约谈网站平台8608家，罚款512家，暂停功能或更新621家，下架移动应用程序420款。2021年以来，阿里、美团等平台企业先后受到国家市场监督管理总局反垄断调查，并被处以高额罚款。国家市场监督管理总局在对阿里巴巴下发的行政指导书中要求其规范自身竞争行为、落实平台内部生态治理等责任、完善企业内部合规制度和维护公平竞争；滴滴则因网络安全、数据安全、个人信息保护等方面的违法违规行为受到网络安全审查并被处以巨额罚款，审查期间“滴滴”应用程序遭下架，新用户注册也被暂停。第三，司法方面，2022年2月通过的《最高人民法院关于审理网络消费纠纷案件适用法律若干问题的规定（一）》，对平台经营者法律责任承担作了补充规定，例如：电商平台开展自营业务时应承担商品销售者或服务提供者责任；直播营销平台需承担自营责任、无法提供直播间运营者真实信息时的先付责任、未尽食品经营资质审核义务的连带责任，以及明知或者应知不法行为情况下的连带责任；网络餐饮服务平台经营者未依法对入网餐饮服务提供者进行实名登记、审查许可证，或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务，需承担连带责任。各级法院也针对个人信息保护、知识产权保护、电子商务等涉网络平台司法纠纷发布了一些典型案例，对法律法规的理解和适用提供了参考和借鉴。

（二）双重秩序中网络平台监管的定位

现代国家治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以由公共机构和私人机构合作组成。网络平台治理强调的理念不再仅是“对峙”，而是合作，需做好服务性行政。因此，实施和完善网络平台监管既要针对不同对象把握好监管，也要融入治理的本质理念把握好合作。如果仅关注平台企业作为被管理对象时的角色，就会削弱其同时具有的治理功能优势。

在双重秩序的背景下实施网络平台监管，一方面，公权力主体要遵循“法律秩序”的运行规律，利用好平台企业连接各方的“枢纽节点”功能，作为实施更进一步、更细节性的管理的突破口和切入点。信息技术和平台经济的发展增强了公权力履行职责的能力，但相比于平台企业，公权力主体与行业生态距离较远，既不便于在监管的方式方法上频繁创新，也不易获取一手数据资源，因此具备一定局限性。传统意义上公权力对“专业能力”所具有的自信在面对平台企业时，可能很难再那么“自以为是”。但需要注意的是，在“法律秩序”中，起主导作用的仍然应是公权力主体，平台企业只能扮演配合者、辅助者的角色。换而言之，“法律秩序”中的平台监管，首先是公权力主体的责任，其次才是平台企业的配合责任。

另一方面，公权力主体也要尊重“平台秩序”的运行规律，在保障平台自治的基础上，审慎处理好相关的外部性风险。平台企业自身作为典型的经济人，会追求自己利益的最大化。这也恰是其推动经济创新和治理创新的原初动力。但是，如同市场机制和公权力运行都会“失灵”，平台的治理机制也存在类似风险。例如，网络交易中大多数平台均采用评价机制对交易各方进行评分和管理，但评价系统的准确性、可信度往往会受到其他因素的干扰。如商家会让利给消费者以换取更好的评价，会在评价量不足或缺乏代表性时雇佣他人“刷好评”“买好评”，破坏平台内的良好生态。网络平台连接得越多、匹配得越多、统筹得越广，其“平台秩序”的外部影响也就越大。因此，对于“平台秩序”中私权力的运行，也要加强必要的监管，以填补“平台秩序”内的公权力缺位。对于涉及基本权利和公共利益的底线事项，公权力主体尤其应当保持警惕。一旦出现“平台秩序”偏离法治轨道的情形，公权力主体应当及时介入干预。而当法律规则缺位时，法律原则也可发挥作用。

（三）网络平台监管面临的挑战：模式、角色与合作监管

围绕公权力、平台私权力的运行，网络平台监管的挑战集中在以下三个方面：

第一，线上与线下监管模式的“纠缠”。现行法律规范大多数制定于前平台经济时代，在“法律秩序”一直跟跑经济社会变革的过程中，线下监管模式在线上“投射”后是否仍具有适应性、有效性，以及监管机制革新能否保障及时性、科学性，将是平台经济时代始终需要面对的挑战。一方面，监管对象和监管场景由线下转向线上，不可避免地产生行政程序的数字化与自动化需求。例如，行政法中正当程序原则客观上要求监管执法应当包括事先告知、说明作出行政决定的理由、听取陈述申辩、明示救济路径等内容，但在线上监管中，无论是现有公权力组织架构分散带来的数据联通难题，还是技术能力相对落后带来的执法难题，都可能导致上述环节无法切实、充分进行，使得程序的公开、公正、参与等价值难以真正得到实现。另一方面，虽然网络空间有其相对独立的生态和运行规则，许多线上问题实质上仍然是线下问题的折射。在监管平台生态时，要充分考虑平台生态是否有线下市场、线下社区或社群组织是否会发生的同样问题，也要考量适用于线下的管理手段是否能够解决平台上的问题、单单处理线上问题是否能够解决根源性问题。例如，一些受到网民广泛关注的社会热点话题本身并不发源于网络，而是在现实中存在基础性、本源性的问题。江西某高校“鼠头鸭脖案”的舆论热度在事件曝光后居高不下，固然可能有社交媒体平台信息推送机制的影响，但更主要的原因则是校方和有关部门对该事件的处置在第一时间无法令人信服，直到联合调查组澄清事实真相方才平息。如果在实施网络信息内容治理时仅仅关切如何降低各类事件的“互联网热度”，却未能充分重视和回应现实层面的需要，就无法真正“祛病除根”，反而可能进一步导致同案或类案反复成为舆论热点，也会令虚假信息和有害信息趁机传播。不分清问题的根源，监管既无法“对症下药”，也可能对错误的地方“用力过猛”，监管效果就会大打折扣。

第二，监管者与发展者双重角色之间的张力。对于政府而言，其既是平台经济的监管者，也是平台经济的发展者：一方面需要把安全的底线看护好，避免网络空间中的权利和治理秩序遭受损害；另一方面需要发展好本国的平台经济，在全球新一轮经济竞争中获取优势。因此，政府对任一使命的倾斜很可能会给平台经济的发展带来完全不同的结果。对于平台企业而言，其实也存在类似的问题。即便承担“法律秩序”的治理使命，平台企业仍是一个追求市场利益的私主体。在有裁量空间的领域，能否平衡自身利益与公共利益、自身利益与用户权益，对平台企业而言同样是一个重大挑战。实践中，平台企业规避监管、怠于履行责任的情况时有发生，例如欧盟数据保护委员会于2023年5月宣布，由于Meta违反此前的法院裁决，将欧盟用户数据转移到美国，因此将对Meta处以创纪录的13亿美元巨额罚款。为了降低营业风险，“过度合规”的情况也存在，例如电商平台面对恶意投诉时，往往陷入规避风险和遏制滥用投诉的两难困境，难以实现“权利保护与技术创新之间的平衡”，导致平台承担不必要的负担。

第三，合作监管中公权力的“失能”。即使由平台施行部分具体治理工作，公权力仍然承担着明确治理程序、划定各方权责范围、及时实施问责与救济等职责。公权力履职过程中所可能遇到的一系列错位、混乱与风险，影响着合作监管的实际效果。（1）能否在实践中科学区分以平台义务、平台责任之名行合作监管之实的强制性合作监管与其他非强制性合作监管，是对公权力主体的一大考验。出于对行政效率的追求，政府会不断探索个人信息利用的限度和价值，往往都希望平台企业披露或提供用户数据。平台企业可能会予以对抗，如Google在官方网站提供的《服务条款》中载明，如果政府想要求Google披露用户数据，则必须同时符合Google运营地法律、提出要求的机构所在国家或地区的法律、国际规范和Google自身政策规定，无法在未经Google法律团队审核的前提下任意从其系统中获取数据。我国《立法法》第91条明确，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责，我国《数据安全法》也将收集、使用数据的法律依据定为法律、行政法规。但近年来，与平台监管有关的部门规章中，仍不乏要求企业“应当”提供数据或信息的规定，涵盖网络交易、医疗器械网络销售、生成式人工智能服务等多个领域。例如，《网络交易管理办法》第34条明确“第三方交易平台经营者应当提供在其平台内涉嫌违法经营的经营者的登记信息、交易数据等资料，不得隐瞒真实情况”；《医疗器械网络销售监督管理办法》第6条要求“从事医疗器械网络销售的企业、医疗器械网络交易服务第三方平台提供者应当按照食品药品监督管理部门的要求存储数据，提供信息查询、数据提取等相关支持”。（2）存在以合作监管之名转嫁职责的问题。罗尔斯曾对公职人员的政治职责与一般公民的自然义务作出区分，指出前者有利用公共机制的机会，“必须更严格地受到正义制度体系的约束”。与这一逻辑类似，在平台治理的“法律秩序”中，公权力主体的监管职责应是第一位的，平台企业在网络空间公共治理中的角色是补充性而不是替代性的。平台企业作为私主体，虽然有在部分情形下协助监管的便利条件，但既无动机也无能力主动解决平台上的所有问题。如果将本该由政府承担的监管责任转嫁给平台企业，不仅会使政府懒政失责，也会扼杀平台的经济创新发展。同时，我国《个人信息保护法》中赋予大型平台特殊义务的条款等制度设计，在规定平台第三方义务的同时，也实质上授予了大型平台即通称的“数字守门人”以行为规范制定权与某种意义上的行政管理权。这种做法可能会导致平台权力的进一步扩张，更不利于向平台内一般用户赋权，有违“数字守门人”制度的设计初衷。（3）平台企业在按照公权力主体的要求协助执法时，还可能存在程序不明、行为与目的不合比例等问题。仍以收集、使用数据为例，虽然一些规章对企业提出了提供数据的要求，但往往对相关法律程序缺乏明确规定。许多平台企业自身也欠缺数据协查内部规定，在面对行政执法要求、指令时相对被动。另外，平台企业所收集的数据多种多样，其中不乏个人信息甚至个人敏感信息、商业秘密等，不宜概括性地要求平台企业提供数据，而不对数据类别进行明确的规定或说明。但在我国，一些立法在规定平台协助义务时，并未明确此种协助义务的边界。例如，《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中除了规定“出租汽车行政主管、公安等部门有权根据管理需要依法调取查阅管辖范围内网约车平台公司的登记、运营和交易等相关数据信息”之外，还要求“网络服务平台数据库接入出租汽车行政主管部门监管平台”，以实现对网络平台数据进行穿透式、实时性调取。（4）合作监管也存在问责失灵的风险。当权利受到侵害时，应当获得全面的保护和救济。在平台生态中，侵害权利的风险既可能直接来自公权力的滥用，也可能来自借由平台私权力行使公权力之实时的滥用。对于前者，传统法律制度已经有了比较成熟的规制机制；对于后者，目前的立法却存在空白。尤其要考虑到，公权力与平台私权力的合作监管存在技术隐蔽、合作意图隐蔽、合作本身隐蔽的特点。如果不对借平台私权力之名行使公权力之实的活动进行监督和司法审查，将导致许多情况下既无法对真正的责任主体问责，也无法实现权益的切实保障。

三、双重秩序视角下网络平台监管的完善思路

需要说明的是，“法律秩序”的日趋严格，与网络平台治理客观上所面临的新形势密不可分。无论是网络自身所具有的互联性、无国界性等特点对各类风险传导扩散的推波助澜，还是网络相对匿名且依赖技术手段所造成的事后追责难，都令网络治理不可避免地从事后执法为主转向兼顾事中监测、事前预防。在预防性治理倾向的主导下，公权力主导、平台私权力参与的网络平台监管必然走向扩张。这种扩张也不能片面地理解为政府公权力的增强和私权力、私权利的退缩，因为在对平台进行监管的过程中，种种商谈、对话不可或缺，否则将很容易造成规范与实践的脱节，使法律将难以在“平台秩序”层面、算法代码层面得到妥善执行。

由于网络平台生态和商业模式具有很大差异，如何更好地实施监管是一个需要进行类型化甚至个案化探索的过程，不应期待将不同平台的监管确定为一个统一方案。因此，下文将致力于明确网络平台监管完善的思路与原则，提出具有一定共性的、适用较广泛的方案。但是如何细致地优化不同场景下的网络平台监管规则，仍需要平台和监管部门的不断合作。完善的网络平台监管需要在把握双重秩序规律的基础上，以尊重和保护权利为导向，不断实现相应架构的动态均衡。这一过程既涉及“法律秩序”中公权力与平台私权力的关系调整，也涉及“法律秩序”与“平台秩序”的良性互动。

（一）以促进权利保障为网络平台监管目标

网络平台监管扩张的正当性，部分来自为私权利直接或间接地提供更好保障。对权利的直接保障，体现在对侵权行为实施有效预防和及时处理，例如要求平台建立必要的内容审核机制、投诉举报受理处置机制，制定并执行相应的规则等，确保在权利人权利受损时可以快速作出回应。对权利的间接保障，体现在通过完善平台内各方面规则体系，建立并保持开放、包容、鼓励良性竞争的平台生态，使平台内经营者、平台用户可以享受更稳定的经营或使用预期，以此促进权利的实现。因此，在网络平台监管过程中，有必要结合平台经济的发展规律，对权利保障做全面理解。

第一，权利的保障是整体而均衡的。在平台监管过程中，不仅要考虑到拟保护的特定主体的权利，也要考虑可能受到该监管手段影响的其他主体的权利。平台企业拒绝履行对侵权行为进行处置的法律义务，会将其置于承担对应责任的风险中。平台保障用户权利的行为不仅是保证服务质量的需要，也是避免因他人侵权承担连带责任应采取的必要措施。平台企业履行处置义务、采取措施时，也可能会给其他私主体的表达自由、隐私权、商事权益等带来不利影响。例如，在网盘平台监管中，用户上传的作品涉及著作权侵权时，平台接到侵权通知后应当采取下架相关侵权作品等处置措施。但是，基于网盘平台的技术特征，如果多个用户上传同一作品，在不能证明其他作品是否侵权的前提下，平台只能“删除”通知所对应的个别或若干侵权作品，阻断特定上传者对作品的继续使用和获取，而无法对其服务器内所有该作品是否侵权作逐一排查。这种做法的目的在于降低平台治理成本，同时对其他主体权利进行保障。再如，根据我国《著作权法》第24条规定的合理使用原则，用户为个人学习、研究或者欣赏，可以不经著作权人许可，不向其支付报酬。如果仅凭特定作品侵权就阻止不特定用户通过网盘存储、获取或使用作品，就会限制其他用户对涉案作品的合法、正当使用。因此，如果通过“法律秩序”设定平台义务、平台责任，应当统筹考虑对平台生态内所有主体权益的影响。

第二，权利的保障不应是静止的，而应是发展的。对权利内容增长的促进，也是权利保障的一部分。作为生产力新的组织方式和经济发展新动能，平台经济的发展也为权利人带来了更加丰富、便捷的产品和服务，实现了并继续实现着权利内容的增长。例如，随着个人信息收集、流动、利用的日益频繁，个人信息主体会被动留痕越来越多的信息，同时为享受个性化服务也需要提供更详细的个人信息。由此带来的个人信息保护问题在全球范围内引发一轮立法热，个人信息主体享有的被遗忘权（删除权）、可携带权等一系列权益得到“法律秩序”的确认，平台的个人信息处理规则、隐私保护规则随之而变。随着数据成为新型生产要素，2022年12月发布的《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出数据领域的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”，这将对现有的平台内数据流动和加工利用产生影响。因此，实施网络平台监管，既要考虑对权利存量的保障，也要评估对未来权利增量的影响。

第三，权利的保障应当是及时的，迟来的正义不是正义。新技术、新应用、新载体在丰富网络空间样态、为平台发展提供更多可能的同时，既提升了部分领域权利保障的难度，也为运用技术手段提高处置效率提供了可能。在网络交易纠纷、反电信网络诈骗等领域，若能在发挥平台私权力作用的基础上充分融合技术手段，提高预警和处置效率，此时甚至无需公权力介入就能将对应的风险有效化解。在这些领域，可以更积极地推进公权力主体与平台企业的合作监管。

第四，要平衡公权力与平台私权力既合作又对峙的关系。平台所具有的追逐利润的本性虽然可能令其在部分情况下怠于行使私权力或者与公权力共谋滥用权力，但也不排除平台出于其自身利益诉求，抵制公权力滥用进而保护平台内私主体权益的可能。平台在多大程度上、以何种形式将正式的法律规范转化为平台规范或平台代码，平台是否能够接受和执行公权力主体的合法要求，将会对平台用户的权益保障产生直接影响。

（二）有效约束公权力主体、平台企业的公私权力

在“法律秩序”中实施严格的网络平台监管，不能简单地强调平台义务和平台责任，而应在公权力主体、平台企业之间科学配置监管责任，对公权力和平台私权力均实现有效约束。

第一，公权力主体应当履行好监管职责。从角色定位来看，如果相关监管职责应当由公权力主体履行，则不应被随意委托给平台企业。即使公权力主体可以从平台企业或其他私主体获取技术支持、系统运维协助，但行政决定仍应由公权力主体作出，其法律后果也应由公权力主体承担。当然，这也对公权力主体的监管能力提出了更高要求，例如在面临监管和规训算法权力的挑战时，既要运用好传统规制工具和手段，也要积极创新监管科技和制度规则，还要调动起私权力以外的第三方专业力量，这些目前都离不开公权力的主导。在具体监管过程中，首先应当审慎评估线下监管手段在网络平台生态的线上延伸。合法性、合比例性不足的监管机制及措施应在实施前“一票否决”，并在实施后进行动态审查。其次，“线上线下一致监管”这一原则应作更有前瞻性、更适应当下的解读：在解决不公平对待线上或线下经营活动、双重许可等问题的同时，应致力于追寻问题源头，做到“线下的问题线下解决、线上的问题线上解决”，还要考虑如何在自动化行政中保障行政法原则的实现，而不仅是做到了形式上的线上线下一致。再者，公权力主体的监管机制既要树立平台化思维，建设公权力监管大平台，整合各类监管资源；也要适应平台经济的特点，打破中央与地方间、部门间、地区间传统的管辖权配置，围绕平台企业这一“枢纽节点”集中配置监管资源。

第二，合理设置平台义务。首先，公权力主体要找准平台义务设置的正确方向和有效切入点。无论是履行公共职能还是直接介入权益保障，公权力的行使都应建立在科学认识和理解平台经济的基础上。其次，对平台义务的内容和范围的设置，应结合具体场景和各种影响因素进行考虑，而不宜作出笼统模糊的规定。再次，设置平台义务的同时，也要认识到平台企业不可能完全消除平台内违法行为的客观实际，从而为平台企业设置必要的尽职免责制度，保障平台企业应有的创造性和担当作为。就具体执行而言，一方面可以建立平台主体责任清单，明确列举平台企业在市场主体准入、平台内用户管理、平台内规则管理、数据流通、知识产权保护、用户权益保护、个人信息保护、数据安全和网络安全等环节的主体责任；另一方面可以明确平台尽职免责的具体情形，例如规定平台尽职免责可适用于平台企业单位以及承担管理职责和直接办理业务的工作人员，包括网络安全责任人、个人信息保护责任人等等。若相关主体具有尽到了平台内管理义务、及时将风险通知给权利人并采取相应措施、遭遇不可抗力因素等情形，应予减责或免责。

第三，全面构建“法律秩序”中公权力、平台私权力滥用的监督和救济机制。协助执行公共职能的平台企业，虽然形式上在履行法律义务，但对于受其影响的其他私主体而言，实质上其仍是在行使一种支配性权力。所以应当把这种以履行法律义务或接受委托而间接履行公共职能的行为，纳入合作监管的范畴，将合作行政法、合作国家的理论推广适用于对此类平台私权力滥用行为的规制。一方面，平台企业的主管机关和消费者保护主管机关应当受理此类滥用行为的投诉和申诉。另一方面，在利益相关人的诉讼过程中，应当允许把相关的规范一并作为司法审查的对象，或把实施授权行为的公权力主体列为共同被告。

（三）优化公权力主体、平台企业的合作监管

“法律秩序”中的合作监管的优化，应当通过双向协作、完善程序、开放数据，更有效调动平台企业参与监管的积极性和主动性来实现，以此来降低公权力主体直接监管的成本，提高监管规范化水平和实际效果。

第一，在合作监管中鼓励由公权力主体主导、平台企业参与的协助型监管，逐步转向公权力主体、网络平台企业双向互动的协作型监管。双向的合作监管更适应互联网时代重视协作的趋势。增强合作监管，一方面，针对政府的合作要约，应赋予平台企业一定的裁量空间决定是否作出承诺；另一方面，平台企业也可以从履行监管责任的需求出发，向公权力主体提出合作要约，公权力主体对此应当在法律规定的范围内作出回应。

第二，完善合作监管程序。面对网络平台监管不断涌现的新问题，程序法治建设可以先于实体立法着手。首先，应当在行政程序的整体框架下，构建针对网络平台生态的协助监管程序。尤其是当设定平台企业的协助义务时，法律上也应同步规定相应的协助程序。其次，在平台企业一侧，为了方便其对接公权力主体的合作需求、增强合作监管的透明度、规范内部操作流程，也应建立并公开相应的合作程序。最后，对于双方有关合作监管的决策、过程和成果，也可以通过发布报告等多种形式向社会公开。

第三，加强公共数据资源的主动开放。公权力主体除了应平台企业需求进行合作监管外，也应主动为二者的协作创造条件。公共数据资源既是潜在的生产资料，也是重要的监管资源。公权力主体应更及时、全面、系统地开放公共数据资源，为平台企业更积极地参与监管创造条件。

（四）实现“法律秩序”与“平台秩序”的良性互动

“法律秩序”与“平台秩序”有不同的运行规律，但二者之间的界限却在持续变动。一方面，随着平台经济的发展和商业模式的创新，“平台秩序”不断生长，其治理疆域也随之拓展。另一方面，日益增长的公共治理需求致使法律规范不断寻求扩张，相对滞后的“法律秩序”也在跟进调控“平台秩序”。二者之间也是可以互相作用的：“法律秩序”通过对平台企业的规训，可以“穿透”影响到“平台秩序”。调整平台治理的法律规范的增长会不断提升平台自治的规范性和权威性。“平台秩序”中的治理创新，也可以向“法律秩序”输出适合整个平台生态的先进理念和成熟规范。某种意义上，“平台秩序”可以被视为法律规范的“试验区”，当平台自治规范可以适用于整个平台生态的时候，就可以被“法律秩序”所吸收。实现二者之间的良性互动，可以在强化网络平台监管的同时，保持平台经济发展的活力；在尊重平台自治空间的同时，守住法治原则的底线。

第一，坚持必要原则，审慎调控“平台秩序”。如果“平台秩序”通过改进、完善可以应对平台发展过程中产生的新问题、新治理需要，则“法律秩序”应当保持克制，避免过度干预或替代“平台秩序”发挥作用。当“平台秩序”的自我治理功能得到有效发挥时，能够降低公权力干预的必要性，并节约公共预算。相对于法律规范刚性、滞后性的缺陷，平台自治规范具有灵活性、广泛覆盖性和及时回应性的优势。平台自我治理机制能够更便捷地发现问题、纠正问题，也可以增加公众参与度，促进平台的增长、发展和创新。对于网络平台上具有平台生态特殊性的负外部性行为，平台自治规范的治理比法律规范治理更有效。发展好平台经济是社会福利和个体权益的增长点，也是平台治理中“法律秩序”介入的基本落脚点。平台经济对传统经济，以及新的网络平台商业模式对此前的互联网商业模式都难免会有冲击。但只要能够带来市场资源的更好配置、社会福利的更多增加、用户体验的更好改进，就应当尊重“平台秩序”的自主调节。

第二，坚持底线原则，适时以“法律秩序”塑造“平台秩序”。在网络平台监管中，公权力主体的使命不仅在于建立某种“法律秩序”，还在于促进“平台秩序”的形成。监管本身并不是目的，而是要在维持底线安全的基础上，实现包括权益保障、发展创新等社会福利的最大化。具体到监管制度中，一方面是参照已有的立法前评估、立法后评估实践，针对“平台秩序”的制度化、成文化过程设置评估义务，促进“平台秩序”更加高效和科学，并基于平台自治规范的实施效果及时加以调整。另一方面是，在法律规范尚未建立、合规方向不甚明确的时候，针对网络平台监管中的新问题，公权力主体可以为“平台秩序”提供监管建议。例如，针对信用评价机制、纠纷解决机制、虚假信息处理机制等“平台秩序”中的共性问题，公权力主体可以组织或引导同类型的平台企业群体制定示范性解决方案，为其他平台提供参考。这也意味着，平台企业只有积极作为，才可以为平台经济的创新发展和“平台秩序”内的监管创新争取更大空间，减少“法律秩序”介入平台自治以弥补“平台秩序”不足的情况。

四、结语

国家治理的现代化离不开网络空间的善治，网络空间的善治绕不开网络平台的善治。平台私权力的崛起，打破了传统的“公权力—私权利”的二元架构，奠定了双重秩序中“公权力—私权力—私权利”的三元乃至多元新架构。

在网络平台治理中，既需要利用法律规范塑造“平台秩序”，也要汲取平台规则更科学地塑造“法律秩序”，以良性互动的理论框架重塑平台监管架构。网络监管虽可以由平台进行协助，但目前仍需要由公权力主体来主导、组织和提供保障。能否在网络治理双重秩序的框架下，认识、把握和确定好平台企业的主体地位，明确和平衡好公权力、平台私权力及其他私权利之间的关系，发挥网络平台监管的效能，将是实现网络平台善治的关键。

就“法律秩序”而言，网络平台监管新架构的影响除了体现在传统公法关系、私法关系在平台生态的适应性外，还体现在类公法支配关系的解释和协调。在公法关系的适应性方面，主要在于作为网络治理法治工具的公法义务和监管措施的创新，确保其在法治框架下的针对性、有效性；在私法关系的适应性方面，主要在于私法义务、责任的均衡性和保障救济的有效性；在类公法支配关系的解释和协调方面，主要在于网络治理中公权力“压力”下平台私权力运行的平衡，既规范前者的“压力”，也规范后者的“运行”。就“平台秩序”而言，网络平台监管新架构的影响集中于对“异化”后的支配关系的解释和调整。这种支配关系发生于私主体间，需要阐释与社团自治、意思自治的异同，寻找此种场景下私权力权威存在的客观基础；需要明确参照适用规制公权力相关理论和规则的情形，让平台规范的制定和实施得以在法治框架内实现；也需要明确支配关系的合法性基础和效力维系机制，保障和促进平台规范的能动创新，确保秩序的相对稳定和可预期。

完善网络平台监管是一个系统性工程。未来在立法上，需要科学设定平台义务，明确合作监管规范，明确平台权力行使过程中的救济机制、追责程序；在执法上，需要由公权力主体积极主动承担自身职责，积极创新监管方式，审慎介入平台自治，加强与平台间的良性互动，并同时做好公共服务供给，充分开放可利用的公共数据资源。

作者：周辉，中国社会科学院法学研究所副研究员。

来源：《法律科学》2024年第6期。