制定金融法是我国金融法治建设的重大理论和现实问题，需要深刻认识制定金融法的重大意义，精准把握金融法的总体定位，科学选择金融法的立法模式，系统构建金融法的基本制度。
2024年7月，党的二十届三中全会通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），明确提出要制定金融法，标志着我国金融法立法进入全新阶段。制定金融法是全面贯彻落实党中央在金融领域重大决策部署的必然要求，是在金融领域进一步全面深化改革、推进中国式现代化的必然要求，是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的必然要求，是防范化解金融风险、维护国家金融稳定与安全的必然要求，具有十分重大的理论意义和现实意义。为确保金融法立法的科学性与有效性，有必要对制定金融法的若干基本问题进行全面、系统、深入的研究。
深刻认识制定金融法的重大意义
制定金融法，必须深刻认识其重大意义，才能更加深刻理解其必要性和紧迫性，以高度的政治责任感和强烈的历史使命感积极推动金融法的立法进程。制定金融法的重大意义可以概括为以下四个方面。
首先，制定金融法是全面贯彻落实党中央在金融领域重大决策部署的必然要求。党的十八大以来，党中央高度重视金融工作，大力推动金融法治建设。党的十八大强调，要深化金融体制改革，完善金融监管。2017年7月召开的第五次全国金融工作会议明确提出，金融安全是国家安全的重要组成部分，要健全金融法治、保障国家金融安全，把金融安全上升到国家安全的高度。2022年10月，党的二十大报告强调，深化金融体制改革，加强和完善现代金融监管，依法将各类金融活动全部纳入监管，并对金融体制改革和金融法治建设进行整体部署。2023年10月召开的中央金融工作会议重点强调，要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法。2024年7月，党的二十届三中全会对深化金融体制改革工作进行具体安排，明确提出制定金融法。党的十八大以来党中央在金融领域的重大决策部署，为新时代新征程进一步做好金融工作指明方向。全面贯彻落实党中央在金融领域的重大决策部署，就必须进一步加强金融法治建设。金融法是金融领域的基本法，制定金融法是加强金融法治建设的关键环节。加强金融法治建设必须尽快制定金融法，以金融法统领金融领域的法律法规，形成系统完善的金融法律法规体系。因此，制定金融法是全面贯彻落实党的十八大以来党中央在金融领域重大决策部署的必然要求，必须以钉钉子的精神抓好对党中央重大决策部署的贯彻落实工作。
其次，制定金融法是在金融领域进一步全面深化改革、推进中国式现代化的必然要求。党的二十大报告明确提出以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟目标，并对中国式现代化的基本特征、本质要求、目标任务、重大原则等基本问题进行科学阐释。党的二十届三中全会通过的《决定》，对进一步全面深化改革、推进中国式现代化建设的各项具体工作进行总体部署。深化金融体制改革是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的关键环节和重要内容。党的二十届三中全会专门对深化金融体制改革提出具体要求。深化金融体制改革，必须坚持重大金融体制改革于法有据，做到金融体制改革与金融法治相统一，及时把金融体制改革的成果上升为法律制度，在法治轨道上全面深化金融体制改革、推进中国式现代化。党的二十届三中全会专门把制定金融法作为深化金融体制改革的重要内容予以突出强调，充分体现出金融法治在深化金融体制改革中的重要作用和党中央对金融法治建设的高度重视。从这个意义上讲，制定金融法既是深化金融体制改革的重要内容，又是在金融领域进一步全面深化改革、推进中国式现代化的必然要求。为此，必须加快推进制定金融法立法进程，全面加强金融法治建设，以更加完善的金融法治体系为深化金融体制改革提供有力保障。
再次，制定金融法是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的必然要求。党的二十大报告明确指出，高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。金融高质量发展是高质量发展的重要内容，直接关系到中国式现代化建设战略全局。2023年10月召开的中央金融工作会议明确提出加快建设金融强国的宏伟目标，强调要以推进金融高质量发展为主题做好金融工作。党的二十届三中全会从健全体制机制的角度对推动经济高质量发展作出具体部署，强调要深化金融体制改革，并明确提出制定金融法。市场经济必然是法治经济，推动金融高质量发展必然要求加强金融法治建设。从建设金融强国的国际经验看，世界上的金融强国同时也是法治水平高度发达的国家。因此，推动金融高质量发展、加快建设金融强国，必然要求进一步加强金融法治建设。从我国当前实际情况看，仍然缺少一部统领金融法律法规的基本法。推动金融高质量发展、加快建设金融强国，就必须对金融领域的法治需求予以充分回应。正因如此，党的二十届三中全会明确提出制定金融法。可见，制定金融法是推动金融高质量发展、加快建设金融强国的必然要求。
最后，制定金融法是防范化解金融风险、维护国家金融稳定与安全的必然要求。防范化解金融风险是金融工作的根本性任务，也是金融工作的永恒主题。人类社会发展的历史证明，金融稳则经济稳，金融稳定是经济社会稳定的重要前提和基础。在现代社会，金融直接关系到国家战略全局，金融安全是国家安全的重要组成部分。尤其是在当前百年未有之大变局加速演进的时期，金融稳定与金融安全至关重要。世界各国普遍重视金融稳定与金融安全问题，着力防范化解金融风险特别是系统性风险。从国际经验看，自2008年国际金融危机以来，世界主要发达经济体陆续出台专门立法，加强金融稳定与金融安全方面的法律制度建设。党的二十大报告明确提出，要加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。党的二十届三中全会明确提出制定金融法，并进一步强调，要完善金融监管体系，依法将所有金融活动纳入监管。我国已经正式启动金融稳定法立法工作并正在稳步推进，但仍然缺乏一部统领金融法律法规、维护金融稳定与安全的基本法。在此背景下，党的二十届三中全会提出要制定金融法。可见，制定金融法是防范化解金融风险、维护国家金融稳定与安全的必然要求。
精准把握金融法的总体定位
对金融法的总体定位是制定金融法必须解决的重大理论和现实问题。总体定位不仅直接影响到立法模式的选择，还将对基本制度的构建产生重要影响。
关于金融法的总体定位问题，目前理论界与实务界的认识并不完全统一，大致可以分为两种观点。一种观点认为，未来的金融法应当定位为金融领域的基本法，与其他金融法律法规共同构成比较完备的金融法律体系。这种观点的主要依据是，我国当前的金融立法碎片化问题较为突出，已经无法适应金融实践的实际需要，在客观上亟需一部统领金融法律法规的基本法。因此，未来的金融法应当定位为金融领域的基本法，对金融领域全覆盖。另一种观点则认为，未来的金融法应当定位为金融监管基本法，着重强化对金融监管的法律规范。这种观点的主要依据是，随着金融体制改革的深入推进，我国金融监管体制已经形成“一委一行一局一会”的新格局，但在金融监管领域仍然缺少统一的金融监管法，应当通过制定金融法实现对金融监管的全覆盖。
应当说，上述两种观点都有一定的合理之处，均认识到我国当前金融法治领域存在的突出问题，认为未来的金融法应当是一部具有综合性的法律，但对金融法到底是金融领域基本法还是金融监管基本法这一问题持有不同看法。笔者以为，将金融法定位为金融领域的基本法更为妥当。这主要是基于四个方面的考虑：其一，从金融发展的未来趋势和我国金融领域的实际需求看，目前我国缺少一部统领金融法律法规的基本法。把金融法定位为金融领域的基本法，能够有效回应这一重大现实问题。其二，从“金融法”一词本身的内涵与外延看，将金融法定位为金融领域的基本法更为准确。如果将金融法定位为金融监管基本法，则会有名不副实之嫌。其三，金融监管的重要性不言而喻，但不宜将制定金融监管法与制定金融法混为一谈。对于金融监管相关问题，可以通过制定专门的金融监管法予以应对，没有必要以“金融法”之名行“金融监管法”之实。其四，将金融法定位为金融领域基本法，有利于协调金融法与金融领域其他法律法规之间的关系。在制定金融法这一金融领域基本法的同时，可以协同推进《金融稳定法》《金融监管法》等法律法规的立法工作以及《中国人民银行法》等现行金融法律法规的修改完善工作。综上所述，制定金融法的主要目的是解决当前金融领域基本法缺位这一重大现实问题，把金融法定位为金融领域的基本法更为妥当。
科学选择金融法的立法模式
在明确金融法作为金融领域基本法这一前提下，金融法的立法模式选择问题就显得十分重要。金融法立法模式的选择，不仅直接关系到金融法基本制度的构建，还将对整个金融法治体系产生重要影响。因此，应当对金融法的立法模式进行科学选择，以更好发挥金融法的引领、规范和保障作用。
目前学界和实务界对金融法立法的模式选择问题，主要有两种不同观点。一种观点认为，应当采取单行法的立法模式，未来的金融法应当是一部以“金融法”命名的单行法律。这种观点的主要依据在于，金融领域的范围相当广泛，金融业务相当复杂，金融行业之间的差异也较为明显，制定一部统一的金融法典并不现实。此外，制定一部金融法典需要耗费的时间较长，无法满足当前金融实践对金融法治的迫切需要。据此，该观点认为，采取单行法的立法模式不仅更为现实，也更加有效。另一种观点则认为，应当采取法典化的立法模式，制定出一部具有法典性质的金融法。这种观点的主要依据是，制定一部金融法典能够有效解决当前金融领域普遍存在的法律法规之间的冲突和不一致这一突出问题，从而有助于强化金融法律对金融领域的统一规范和调整。此外，法典化已经成为当前和未来一段时期的立法趋势，应当顺应这一历史潮流，制定出一部具有法典性质的金融法。据此，该观点认为，采取法典化的立法模式不仅更有意义，也更有价值。
上述两种观点从不同的视角看待金融法的立法模式问题，均有一定的合理之处。笔者认为，对金融法立法模式的选择，需要综合考虑政治、经济、社会、历史、文化等多方面的因素。金融法的立法模式选择，不仅要反映现代金融基本规律，还要符合我国金融发展的实际需求。从现实需求看，我国亟需一部统领金融领域法律法规的基本法，因此，应抓住当前有利时机，尽快出台一部具有基本法性质的金融法。从这个角度看，选择单行法的立法模式似乎更为有利。但同时也应当看到，我国当前金融领域法律法规之间不统一的问题较为突出，一部单行法虽然可以统领金融领域的法律法规，但也确实很难对金融领域的各种复杂问题进行有效应对。从这个角度看，选择法典化的立法模式似乎更为可取。综合考虑上述两方面情况，笔者认为，可行的方案是兼顾当前与长远，先制定出一部金融法单行法满足当前的现实需求，等时机成熟再推动金融法的法典化。
系统构建金融法的基本制度
在确定总体定位和立法模式的前提下，制定金融法需要重点解决的问题就是如何系统构建金融法的基本制度。构建金融法的基本制度，要始终坚持系统观念，深刻把握现代金融基本规律、充分结合我国实际情况、合理借鉴国际金融立法经验，围绕金融领域的核心问题，构建金融法的“四梁八柱”。具体而言，可从以下三个方面考虑。
一是要始终坚持系统观念，站在全局的高度构建金融法的基本制度。构建金融法的基本制度，就是要搭建金融法的“四梁八柱”，具有较强的宏观性。这就要求，必须始终坚持系统观念，站在全局的高度进行谋划。这里的全局，既包括金融法治体系建设的全局，也包括超越金融法治体系的更高层面和意义上的全局。其一，从金融法治体系建设的全局看，构建金融法的基本制度，不仅需要重点关注金融法与金融领域其他法律法规之间的协调配合，还需要做好金融立法、金融执法、金融司法、金融守法各个环节的有效衔接。其二，从整个法治战略体系建设层面的全局看，构建金融法的基本制度必须按照全面推进依法治国的总体要求，高度重视并妥善处理金融法与宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、程序法等领域相关法律法规的协调配合问题。其三，从推进金融高质量发展、加快建设金融强国层面的全局看，构建金融法的基本制度，必须统筹把握国内国际两个大局，确保金融法基本制度的设计有助于推进金融高质量发展和加快建设金融强国。由此可见，必须始终坚持系统观念，站在全局的高度对金融法的基本制度进行构建。
二是要深刻把握现代金融基本规律、充分结合我国实际情况、合理借鉴国际金融立法经验，构建金融法的基本制度。构建金融法的基本制度需要考虑多方面的具体因素。其一，构建金融法的基本制度，应当深刻把握现代金融的基本规律。从法律与经济之间的底层逻辑看，法律制度必然要反映经济规律。构建金融法的基本制度，也必须深刻把握现代金融基本规律。其二，构建金融法的基本制度，必须充分结合我国实际情况。改革开放四十多年来，我国已经走出一条中国特色金融发展之路，当前我国金融领域所面临的具体问题有别于西方国家。因此，构建我国金融法的基本制度，必须充分结合我国实际情况。其三，构建金融法的基本制度，应当合理借鉴国际金融立法经验。充分结合我国实际情况，并不意味着摒弃对国际金融立法经验的合理借鉴。国际金融立法经验是全人类的共同财富，对我国金融法的制度构建具有重要的参考价值。
三是要紧紧围绕金融领域的核心问题来构建金融法的基本制度。既要确保能够涵盖整个金融领域，又要做到突出重点，紧紧围绕金融领域的核心问题构建金融法的基本制度。其一，构建金融法的基本制度，必须确保对金融领域的全覆盖。这里的全覆盖，既包括对银行、证券、保险、信托、期货等金融行业的全覆盖，也包括对所有金融活动的全覆盖。其二，构建金融法的基本制度，必须确保金融法内容体系的系统化。这里的系统化，是指金融法的基本制度要涵盖金融主体制度、金融行为制度、金融调控制度、金融监管制度、金融消费者权益保护制度、金融法律责任制度等基本内容。其三，构建金融法的基本制度，必须紧紧围绕金融领域的核心问题。这里的核心问题，包括金融主体、金融行为、金融创新、金融调控、金融监管、金融稳定、金融消费者保护等。其四，构建金融法的基本制度，要具有一定的前瞻性，以有效应对数字经济时代带来的新挑战。在现代社会，金融领域的范围不断拓展，金融领域的各种新问题层出不穷，尤其是数字经济时代的到来，给制定金融法带来前所未有的全方位挑战，因此，要以发展的眼光进行制度构建。总之，未来的金融法，应当是一部全面覆盖所有金融领域、全面监管所有金融活动、全面保护金融消费者合法权益、全方位回应数字经济时代金融领域新挑战的现代金融法律。
作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。
来源：《中国外汇》2024年第20期。