第一单元全景
主持人：张志铭教授
张志铭（中国人民大学法学院教授）：各位早上好，非常感谢大元院长及时地把主持的权利交给我。我们这个单元的题目是城乡二元与社会正义，由六位报告人和评论人组成三个团队，清一色的青年才俊，男性。我希望他们能够很好的完成这一阶段的任务。论坛的发言就是控制时间的艺术，我在这里特别提醒他们六位，一定要严格地遵守报告的时间。有请资深的青年才俊冯玉军教授做报告。 [10:39]
冯玉军（中国人民大学法学院教授）：非常感谢主持人张志铭教授对我的褒奖，我今天给大家带来的题目是《中国城市房屋拆迁的法律问题》。
本文旨在探讨现行拆迁制度的利弊得失，对由物权法、土地管理法、城市规划法、城市房地产管理法，特别是城市房屋拆迁管理条例等法律调整下的城市房屋拆迁问题进行分析，揭示出当前城市房屋拆迁纠纷的法律困境及其根源，最后在总结经验和法律比较的基础上提出完善现行房屋拆迁制度的对策建议。
近年来，各类房屋拆迁纠纷及我国现行房屋拆迁法律制度的调整缺失成为社会关注的焦点问题，屡屡发生的恶性房屋拆迁事件更是将这项攸关民生与基本人权的核心问题推向社会转型的风口浪尖。从安徽农民朱正亮因拆迁纠纷而点火自焚，到湖南嘉禾强制拆迁案牵动国务院总理的亲自过问；从2007年3月轰动全国的“重庆最牛钉子户”拒绝拆迁案，到2009年11月13日成都市民唐福珍因抗拒拆迁再次上演引火自焚的悲剧。在这些房屋拆迁纠纷事件中，政府、开发商、法院、建筑公司、社会公众都卷入其中，私人权利与公共利益、个人利益与政治权力以及商业利益交织在一起，矛盾纠缠错结，愈演愈烈，造成社会关系的高度紧张。
如此严峻的情势，对我国现行房屋拆迁法律的立法缺失及其治理手段的有效性提出了尖锐的挑战。人们不禁要问，是什么原因促使被拆迁公民以生命为代价来表达自己的不满？被拆迁人自焚、当事人与政府对峙等极端事件的发生究竟是城市化进程中的必然阵痛，还是现有法律设计上的重大漏洞和恶果？房屋拆迁各方当事人的权利资源和利益诉求孰重孰轻、孰是孰非？调控城市房屋拆迁的法律法规（特别是城市房屋拆迁管理条例）的实际运行效果如何？法律产品的供求关系出现了何种偏差，其法律约束何以如此苍白？法律权利、义务和责任资源如何配置才具最优效率？这些问题均需要认真研究和回答。
我认为，造成当前一系列房屋拆迁恶性事件的因素大体可概括为以下几个方面：
（一）当代中国的房屋拆迁是改革开放后快速城市化进程中的必然现象，有其突出的历史原因和现实意义。但从计划经济向市场体制转型，进行大规模的房屋拆迁也势必引发多元主体的巨大利益冲突，导致各种各样的行为“失范”和纠纷事件，究其深层根源和矛盾性质，是属于社会转型时期的利益冲突和体制性矛盾。
（二）《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定与宪法、物权法等基本法律存在冲突，对房屋及其他不动产的拆迁行动与土地征收活动没有明确分开，被拆迁人的房屋所有权实质上成为一种脆弱的、极易受到侵害的权利，往往导致先拆后征、先拆未征以及因地拆房的现象。
（三）《城市房屋拆迁管理条例》违背了当事人法律地位平等原则，非但没有着力向被拆迁人特别是城市平民提供权益保护机制，反而“变本加厉”，起到了强化拆迁人谈判地位和执行力的作用。
（四）行政权力过度介入，拆迁行政许可、裁决及执行的角色重叠，缺乏彼此的制约和监督，削弱了权力资源的供给价值。对公益性拆迁和商业性拆迁不加区分，基于公益的强制拆迁也存在不分条件、不讲形式、不按程序而盲目强迁、粗暴强迁的现象，严重影响了行政行为的公正性，导致行政资源的非有效供给和信用减损。
（五）城市房屋拆迁的行政法律关系、民事法律关系相互纠结，混杂不清。民事救济手段得不到司法机关支持，因拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成补偿安置协议，但其土地已被征用、房屋已被拆迁势不可抵挡的城市居民难以有效维权。
（六）现行拆迁法规没有提供完善的动态平衡拆迁补偿标准，拆迁人不能分享房地产价格上涨的价格红利，种种“非经济损失”也很难得到补偿。
（七）强制拆迁的法定前置程序不完善，土地出让和拆迁的公示以及公众参与机制欠缺，拆迁评估和法律监管机制不完善。
基于理论分析和拆迁实践，我们可以概括出非常态（恶性）和常态（良性）两类房屋拆迁关系模式，借以直观地反映出拆迁法律关系的现实状况。
在良性房屋拆迁模式中，征收、拆迁的主体是政府部门，而不是开发商，进而：（1）在非公共利益的房屋拆迁中，开发商与被拆迁人享有相同的民事法律地位。开发商基于其商业目的欲取得一块土地，必须遵循市场交易规则，与这块土地上的实际权利人——被拆迁人在平等基础上彼此协商补偿事宜，其协商补偿的项目、数额、计算标准也应由双方共同确定，被拆迁人不仅可以就房屋、土地使用权等现实价值求偿，还可就预期收益甚至教育、工作等附属利益求偿。由此拆迁双方达成的协议才具有民事自愿合同性质，并对双方均具有约束力，如任何一方不履行，都能通过申诉和民事诉讼等途径合法解决，而非动辄由政府介入强制执行。政府不直接控制和干预拆迁行为的发起、实施，也不将自身的意图（无论公私）掺杂到拆迁过程之中，而是主要担当拆迁过程的监督者和中立裁决者的角色，具体负责拆迁规划的审批，以及建设资质、环评报告、资金到位率等事项的审核与监督。（2）在公共利益的房屋拆迁中，政府应该向社会公众充分证明拆迁项目具备公共利益的目的，并经过城市规划、人大审议、评估听证、中介机构评估财产和与被拆迁人协商等一系列程序，经过严格法律程序之后才能执行拆迁，慎用或尽可能不采取强制拆迁，对野蛮拆迁行为加以制止
在恶性房屋拆迁模式中，地方政府与企业结为利益共同体，而被拆迁人则成为处于行政与民事双重力量压迫下的相对方。开发商此时更像是一个幕后的隐身人，它将上述分割成N份的拆迁补偿成本加合为一份总成本支出，交给地方政府，再由其直接面对被拆迁人，收回被拆迁人的土地使用权，界定补偿标准，限定拆迁期限，并通过公权力介入拆迁纠纷，从而圈锁住被拆迁人的民事法律权利（如知情权、索偿权、救济权等等），实现其成本收益最优化。而政府则不经被拆迁人的同意，以国家土地所有人的身份单方收回其土地使用权，再高价转让给开发商，获得高额土地出让金，待开发全部完成后又按商业用地逐年收取税费，其政绩卓著，效益亦佳。这种结果对于地方政府和开发商来说，实在是个“双赢”的选择。但对于被拆迁人来说呢？在公益性质的拆迁项目当中，无法对抗政府的强制拆迁，申请行政权利救济难度大；在私益性质的拆迁项目当中，又遭遇开发商向政府申请的强制执行，申诉和救济权利相应弱化，总体诉讼权利不对称，使之陷入“失法”而无助的境地。
由前述分析可知，现行拆迁法规的有效供给不足，个别地方政府和开发商（强势地位者）基于其权力和利益的最大化追求，基本上垄断了法律话语权，使之难以满足现有市场经济条件下利益当事人正当、公平的消费需求，而且这种消费需求的偏差和不对等导致了交易行为的非常态运作和激化，有时候还酿成尖锐的社会问题，从而出现我国拆迁法规的非常态适用模式。尽管《拆迁条例》是2001年才修订的，但就其具体实施情况看，已与2004年宪法修正案的立宪精神相悖，在立法指导思想上对如何保证城市建设、运营城市考虑得多，对如何保障被拆迁人及社会整体利益考虑得少；偏于行政管理和执行效率，忽视公民民事权利保护，重实体轻程序，对社会公平关注不足；立法科学性不够，没有全面反映和调整市场经济条件下拆迁关系的真实结构，不能较为公正地协调各方利益当事人的利益得失，更不能有效解决弱势群体“有法难依”的矛盾境遇。显然，以这项法规为核心的我国拆迁法律制度亟需进行反思和重构。
（一）贯彻宪法修正案和物权法立法精神，明令禁止非行政主体实施房屋拆迁。
（二）新法当中应当严格区分房屋拆迁涉及到的“公共利益”和非公共利益，明确界定房屋拆迁补偿标准，并以此作为“征用”或“征收”的前提条件。
（三）新法应明确房屋拆迁的行政性，征收、拆迁的主体只能是政府部门，而不是开发商，同时严格限定拆迁权限，强化监督，促进拆迁主体责权统一化、实质化。
（四）从经济发展和保护社会权利的综合角度规制房屋拆迁活动，兼顾城市规划（城市发展规划、土地利用计划、建设用地计划）、土地管理、项目审批、实施拆迁和争端解决等各个阶段的合法性与公正性，促进房屋拆迁项目运作的公开化、透明化。
（五）提高行政主体和开发商的诚信度，拓宽土地调控资金和融资渠道，确定合理的拆迁补偿标准，因地制宜，采取多种有效方式公平补偿，确保拆迁安置计划的实施。
（六）在司法独立的基础上，合理解决基于商业开发纠纷而引起的民事诉讼，鼓励拆迁当事人的自主协商运作，降低拆迁程序成本。对那些想通过协商、和解以免遭强制搬迁的居民和社会相关人群，应提供多元化的纠纷解决方式和法律援助。最终，社会通过纠纷的解决回归和谐。
谢谢各位。 [10:58]
张志铭（中国人民大学法学院教授）]:感谢冯教授，下面请来自北大的沈岿教授以5分钟的时间发表他的评论 [10:58]
沈岿（北京大学法学院副院长）：
冯教授刚才给我一个青年才俊的头衔，按照大会的规则我现在还算是，再过大半个月就不是了。这方面冯教授的研究是细致深入的，在这么短的时间内，就中国城市房屋拆迁，包括农村集体所有土地征收补偿的拆迁问题谈得很细致，涉及到的法律法规是很多很多的。
所有的法律法规都面临着一些需要修改的问题，包括我们最近提出的，中国农村集体所有土地的征收补偿，农村集体所有土地的拆迁，城市房屋的征收补偿拆迁，都需要由统一的法律来加以规范，或者说需要有一个协调的相关法律系统的修改，才能加以完善。制度才能得到进一步各方利益平衡的调整。所以冯教授很多的观点在这里没有充分的展开，我想对他很多的观点表示支持。
同时我想补充关于目前城市房屋拆迁制度当中存在的问题，有一些原因的分析。其中一个原因，现在也是大家普遍在讨论的。中央和地方的分税制度，这使得地方的事权很多，但是财权很少，地方财政吃紧是普遍关注到的现象。在这样的现象下，才出现地方政府通过大量的征收农村集体所有土地，形成了土地财政的现象。这是一个原因。如果仅仅修改一个拆迁条例和土地管理法、城市规划法和其他的法律，还没有触及这个问题。
另外，存在的一个观点和治理方式上的原因是城市化发展过程中的家长式的治理的观念和方式。这里就更多的体现为城市规划这方面。
在城市规划这方面，基本上是由规划和设计者说了算。在很多时候，都没有去征求被规划的地段的市民的意见。我们可以看到，我们要对公共利益和商业利益进行区分，并且在公共利益的基础上进行城市房屋的征收和补偿问题，还有一个源头是在规划阶段，完全就是一条线，在地图上这么一划，稍微改变一下路线图，土地的功能性质就会发生很大的变化，相应的就会涉及到房屋所有权人的权益。这都是值得我们进一步思考的。
冯教授没有充分的时间充分的展开，我也没有充分的时间加以评论。但是这篇文章虽然发表得比较早，现在确实有一些新的发展，但是在那时候能够有细致的剖析是非常难得的。谢谢。 [11:02]
张志铭（中国人民大学法学院教授）:谢谢两位教授，刚才冯教授用荷尔德林的诗，充满劳绩，但人诗意地栖居在大地之上。他们是充满紧张，但深刻而流畅的站在讲台上，我们再次对他们表示感谢。下面请北京航空航天大学法学院的王锴教授，题目是《论农民社会权的平等保护》 [11:03]
王锴（北京航空航天大学法学院副教授）:我今天要演讲的题目是《论农民社会权的平等保护》。首先我介绍一下文章的基本思路。
本文的基本思路是“在现实中发现问题——寻找理论工具——进而返回现实进行解决”。亦即，从现实生活中农民在社会权享有方面遭受不同于其他阶级的差别待遇，反思这种差别待遇是否违反宪法上的平等原则，进而在宪法学理论上探索社会权的规范内涵和平等原则的判断标准，以此来检验现实中农民在社会权方面所遭受的差别待遇是否违反宪法上的平等原则。
社会权是一种公民对国家所享有的给付请求权，即国家对公民的社会权负有积极给付的义务。我国宪法对社会权的规定，一方面集中在宪法第二章“公民基本权利和基本义务”中，比如劳动权、休息权、退休保障权、物质帮助权、受教育权等，另一方面在宪法第一章“总纲”中，比如生存权、社会保障权、环境权等。当然，作为基本权利的社会权与从基本国策中引申出来的社会权具有不同的规范效力。前者是一种主观请求权，即公民可以通过司法方式来要求国家进行给付，后者则是一种客观义务，赋予国家在立法、行政、司法中来贯彻落实保障公民社会权的义务。社会权的主观请求性主要体现在两面：一种是原始的给付请求权，即要求国家进行最低限度的、满足公民基本生存的给付；另一种是派生的给付请求权，即要求国家对具有同等状况的人进行同等给付。由此可见，社会权天然地具有平等的属性。
平等主要规定在我国宪法第33条第2款，平等首先是一个普遍原则而非一种具体的权利，因为任何社会权中都蕴含着平等。其次，平等原则不仅包括法律适用上的平等，也包括法律制定上的平等。因为宪法主要约束立法者，立法者不能制定违反平等原则的法。
那么，如何判断是否符合平等原则？平等原则的基本要求是禁止不合理的差别对待，但是，差别对待的前提就是对人进行分类。从美国法上的经验来看，差别对待的合理性主要由两方面决定，一是分类目的的合理性，二是分类结果与分类目的的关联性。对于前者而言，分类目的的合理性主要取决于分类标准，而按照有些标准来划分人群是高度可疑的，也就是说，按照这些标准来划分人群本身就可能蕴含了歧视的目的。比如种族、肤色。对于后者而言，即使分类标准是合理的，但是按照这种分类标准划分的结果必须与分类的目的高度契合。也就是说，必须正好对符合某一标准的人群划分到某一类中，并且进行不同于其他类的对待。但是，这种分类结果的与分类目的的关联性并无法保证完全的精确性，因此，经常会出现过小涵盖或过大涵盖的问题。
作为宪法审查机关，基于尊重立法者裁量权的考虑，既无必要、也不可能对所有违反平等原则的立法进行全面、精确的审查。必须根据不同的分类目的划分不同强度的审查基准。美国法上分别针对可疑分类、准可疑分类、社会经济立法发展出了严格审查基准、中度审查基准和合理审查基准。其中严格审查基准要求这种分类的目的必须是基于重大迫切的政府目的、差别对待的手段必须与分类目的之间具有绝对必要的关联性。
我国按照阶级来划分公民，尤其是从中分出农民，属于一种可疑分类。理由在于：（1）农民是一种非属人力所能控制的特征，并且不容易通过个人的努力加以改变。一方面，当前户籍制度的存在，严重限制了农民阶级通过自然流动向其他阶级转化的可能。另一方面，《选举法》对农民选举人大代表的限制（即所谓的“四比一”条款），导致农民也较难通过政治权力来改变自身的境况。（2）宪法第34条在规定选举平等时，禁止对选民进行民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限的区别。其中“家庭出身”一项，根据《辞海》的解释，是指家庭的阶级成份。（3）从宪法第42条—47条规定的社会权来看，社会权的享有主体主要是中华人民共和国公民，并无单独区分农民的意思。（4）这种基于阶级来划分人群的标准在过去是为了说明资产阶级与无产阶级之间的不平等，但并不能拿来作为无产阶级内部还存在差别的理由。
况且，我国当前对农民实行低于其他阶级的对待的理由是国家的财政能力不足，但是一方面，国家财政能力不足是相对不足，并非绝对不足，即“城市里过剩、农村里不足”。另一方面，社会权的原始给付请求权内涵仅要求国家对公民进行最低限度的、满足公民基本生存需要的给付，国家财政能力不能高于公民的基本生存。
因此，对我国现有社会权立法中的农民分类应进行严格的审查，当然，这种审查并不要求国家马上就实行农民社会权的平等，国家可以通过逐步的方式来提高农民在社会权方面的给付水平。
本文的创新之处在于：（1）揭示了社会权所具有的平等给付的内涵；（2）论证了平等主要是一种原则，而非权利；平等原则不仅是司法上的平等，而且也是立法上的平等。（3）探索了平等原则的判断标准，即分类目的是否合理、分类结果与分类目的之间是否具有关联性；（4）对农民作为一种宪法上的可疑分类并且应进行严格审查进行了论证。
谢谢大家！ [11:17]
张志铭（中国人民大学法学院教授）:谢谢，他以严肃的表情，平滑的语气谈论了中国公民社会权平等保护的问题。下面请清华大学法学院林来梵教授做5分钟的评论。
林来梵（清华大学法学院教授）:怀着激情来到这里，参加这个会。非常荣幸能够担任评论。 让年纪大的人评论年轻人，看上去是很合理的。实际上，在人类历史的发展过程中，年纪大的人注定是被后来者所评论的，所以我们现在这里评论年轻人的论文，是超前的防御。
我认真拜读了王锴副教授的文章，感觉非常好。我说三点优点，然后谈三点可以斟酌的地方。
首先讲优点：选择的主题非常有意义，农民社会权的平等保护确实是当下我们在经济转型过程中，并且出现了很多社会重大问题之后，所存在的重要的宪法问题。如何加强农民的社会权的平等保护，关系到我们和谐社会的建设，以及我们转型时期社会各项任务的完成。这个选题确实值得我们重视。尤其，它具有实践意义。或者说，实践意义大于理论意义。
第二，这篇论文能够应用规范分析的原理来分析现实当中这样一个重大问题，这是值得肯定的。我们法学的主要方法其实也就是规范分析。这个方法用起来比较沉闷，不如社会学、政治学那么活泼。我们看到温铁军教授又是图表又是方法，听起来我们会觉得很生动，很有说服力。但是这种方法也有局限性，他只能告诉我们现实是什么，原因是什么。可是不会告诉我们或者很难告诉我们应该怎么办。法学当中的分析方法有一定的功能，他能够告诉我们怎么办。这可以说是法学方法当中最典型的方法，不排除其他方法，但这个是典型的方法。王锴副教授能够用这个来分析，而且也配了一些图表，我觉得这是非常好的。在分析过程中，在规范原理上有很深入的展开，这是值得评价的。
第三他提出了一些个人的创见，这是可以认同的：1、在新中国的宪法框架内，存在公民的分类，他认为这实际上起源于体制问题，实际上是一种阶级差别，这是恰当的；2、他认为在宪法总纲基本国策当中可以引申出社会权的规定；3、对我国农民的平等保护应该采用严格的立法审查，这也是值得我们在学术上关注的。在美国，类似这样的问题可能采用合理性的审查标准，在中国，应该采用严格的审查标准，这是有意义的。
一些值得斟酌的地方：第一论文的主题与分析的主体部分存在一些偏离的现象。主题是农民社会权的平等保护，但是主题是规范原理、社会权的原理平等权的原则、判断标准、平等保护的审查基准，这个地方真正触及到主题的放在最后一个部分。
第二他认识到农民社会权平等保护是起源于我国的政治制度或者说体制，但是采用的方法是技术性的方法，尤其是对社会立法审查的标准的应用。以这种去政治化的精微的技术手段是否能够解决或者评价一个重大的体制当中的社会问题，这也是值得我们进一步思考的。
第三一般年轻学者通常会出现的写法，大量的引用外国的理论。我们会引用一些规范的原理和理论，这是值得肯定的。难的是在写的过程中，要注意到一点。用西方的理论是否能够完全分析中国的问题，这是一个很值得我们考虑的问题。比如说在论文中，他用的德国和美国的应用原理，社会立法的审查基准去分析中国的农民保障问题。这样的一个写法是否能够达到垄断，这是有待深思的。
以上就是我简单的评议，谢谢大家。 [11:26]
张志铭（中国人民大学法学院教授）:谢谢，下面请中国人民大学法学院博士后邓建中做关于中国农民选举权平等保护的报告。 [11:27]
邓建中（中国人民大学法学院博士后）至今，中国无疑已取得举世瞩目的发展与成就。但发展中的“三农”问题休关民生与国家的发展全局。“三农”问题的实质是农民问题，而农民问题的核心是权利问题。中国是个农业大国，但农民在法律上只有“四分之一的选举权”，似乎只是一个限制选举能力的公民。
一、问题的由来
在中国，农民只有“四分之一的选举权”这一问题具有两个方面的来由。这表现在：
(一)在理论方面，马克思主义的人民代表机关学说为我国人大代表选举制度提供了理论依据。我国相当多的宪法学者认为：《选举法》这种特殊的规定是由我国特殊的国情和人民民主专政这一国家性质决定的。
（二）在立法经验方面，许多中国学者在探讨“四分之一的选举权”只追溯到1953年2月11日我国第一部选举法。 其实这一问题有着更早的渊源。首先诞生于1918年的第一个社会主义宪法即苏俄宪法中。1933年8月江西革命根据地的工农民主政权就制定了选举法。1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过并公布了新的选举法即现行选举法。这一比例的规定没有变化。其后，1982年12月，1995年2月28日虽有修改，但上述比例基本没变。尤其在2002年3月15日的《关于第十届全国人大代表名额和选举问题的决定》农民只有“四分之一的选举权”就更加具体化了。
二、两种不同的理论及其困境
纵观学术争论，对于农民所享有的“四分之一的选举权”有两种相对而立的论点：即国情论和宪政论。
（一）国情论
国情论认为，“我国是一个农业人口占优势的大国，为避免人民代表大会变成‘农民代表大会’，应当对城市和农村应选代表的人口比例做出区别性的规定。”其实质在于城乡人大代表比例的不平等。
第一种，以意识形态的原因来支持其观点的。第二种，有赞成维持农民只有“四分之一的选举权”的学者以生产力的先进与落后为标准支持其观点。第三种，以农民的素质较低为由来支持其观点。
第一种观点确实为国情论中最有力者。而第二种观点与第一种在本质上是一致的。所以第一个观点面临的问题，第二个观点也同样面临着。
表一：建国以来人口总数与城乡选民比例对照表：
从表中的数据可以看出，1953年和1995年《选举法》中的比例具有一定的历史合理性的。如对表中的2005年的分析，其就失去了现实的合理性。
国情论据于意识形态的方面的顾虑。如用人大代表中的工人与农民之间数字的多少不是关键，如何保障工人阶级处于领导地位才是维护国体的关键。决定性的因素在于领导地位的获取与维持。现在居住在城市的人并不都是工人，或者已有相当部分就不是工人。与初衷不符。见表二及分析。最后来看看国情论中的素质论。所谓的素质高并不意味着选举权在法律上的含金量就一定高。
（二）宪政论
宪政论大多为学者根据宪法所持的观点。其实质是要求城乡人大代表所代表的人口数相等。宪政论还可进一步从理论上由主权推导出平等的选举权。选举权源于人民主权。
从表三分析可以看出至少两层意思：一是法律上赋予的农民代表数第六届至第十届没有一届落实了，不仅没有落实，而且存在极大的差异；二是实选农民代表占应选农民代表的比例从第六届以来，总体上呈现下降趋势。
国情论坚守的国情本身已发生了跟当初制定和其后几次修改选举法不同的深刻变化，宪政论则单纯以宪法为依据，无视中国社会现实本身。徒法不足以自行。两者共同不足可归结为：没有正视发生变化的当今农民的实际状况以及当今中国社会的之间的关系。
三、农民平等选举权实现的前提性考察及其有序实现的路径
法律是社会中的法律，而不是凌空于社会之上的法律，法律的演进离不开法律所依存的社会。这是法的历史性和社会性的本质所在，蕴含着农民平等选举权实现的前提条件。
（一）农民平等选举权实现的前提性考察
第一，社会经济状况方面。尽管改革开放三十多年来，农村的社会经济得到极大的发展，但我国的农村经济还相对落后。另外，农民逐渐分化为农业劳动者阶层、农民工阶层等8个阶层及各自阶层利益。政治是经济的集中表现。只有农民的社会经济状况得到进一步的提高，其对选举权的平等诉求才会更有内在驱动力。
第二，法律意识方面。应当看到农民的法律意识得到极大的提高。发展到今天的中国需要将农民意识应提升到公民意识。如仅想通过强制的方式，直接通过立法一蹴而就达到选举权平等，则这种法律对于农民而言，就是外在强加的，而不是内在需要的，就是他立，而不是自立。这无疑就像农民自己不想举手，而法律却强制举手一样。
第三，有关农民的法律制度状况。我们的制度相应地应从农民权利变迁为与之相关的公民权利，从农民权益到公民权益。从宪法和有关的私法来看，农民的法律地位相当地不突出。宪法中只有两处使用之，在民事等法律中强调的是家庭承包。，而没有成为一个独立的权利与义务的主体。农民只有成为法律制度上的权利和义务的主体，农民这个称谓才有法律意义。
第四，人民代表大会本身的充实及与政党关系方面。长期以来，人民代表大会的地位不高，如 “橡皮图章”。现有改进。只有人民代表大会真正有权，只有人民代表大会本身真正平等地代表社会各阶层的人民利益，只有人民代表大会在我国真正是最高权力机关，只有具有平等选举权的农民进入人民代表大会且具有平等的表决权，农民平等选举权才具有真正的价值。
（二） 农民平等选举权的实现路径
学者有云：“一个好政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。”经济方面进一步提高其经济地位。通过发展生产及经贸。将农民意识逐步提升到公民意识。开展普法教育之外，还针对性的 “送法下乡”。创设相应专门培训人大代表的学校或学院。设立农民的专职代表。与党的关系方面。目前有相当多的省委书记兼任该省的人大主任，这确实使得省这一级的人大代表大会的职权得到相当的充实。未来中央这一级是否有这种可能性？
制度方面。在《选举法》尚未修改之前，根据形势发展需要，首先，在扩大县一级农民代表数，浙江省人大常委会的细则可资参考。其次，省这级的人大代表或农民工较多的一些大城市，可积极探索农民工的选举权和被选举权落实问题。保证农民代表的广泛性和代表性。为此，户籍制度也要做相应的调整。今年十月份上海这个方面的改革值得重视。最后，在条件成熟时进行全国性的选举法修改。单就城乡人口的现有比例及未来之发展趋势来说，农民平等选举权这方面的条件已基本满足。但其他有关条件也应做好充足准备，并积极落实已有的法律法规以及政策。
四、余论
从人权的角度来看，农民享有平等的选举权是必需。应运用法律，给农民一个公平的选举环境。一项制度仅有效率还是不够的，还需要符合正义，尤其是社会正义。从社会正义和发展的眼光来看，农民应当也必须享有平等的选举权。当然，这条路还相当漫长，但无疑是最值得努力的。但一个不容忽视的问题是不仅要做到在制定法上规定农民选举权的平等，更须在现实中落实和保障农民选举权的平等。让农民民主起来。农民要真正地民主起来，不仅是享有形式上的平等选举权，而且是享有实质上的平等选举权。毕竟，民主不是一件外衣，而应深入人心。农民平等的选举权不仅需要清楚的法律意识，而且需要坚实的经济基础；不仅需要法律制度的保障，而且法律制度本身也需要有保障。 [11:41]
张志铭（中国人民大学法学院教授）:谢谢建中，建中让我们感受到人生最大的考验是时间的考验，人生最大的挑战是时间的挑战，感谢他在那么短的时间里就这么一个复杂的大问题发表了自己的看法。最后，请出他的搭档屠振宇副教授来评议。 [11:41]
[屠振宇（南京师范大学法学院副教授）]:谢谢主持人，非常荣幸能够受邀来担任评论，但是我作为评论很不够格，前面两位评论都是学界的前辈、我敬仰的老师，到我只是谈一些自己的看法。
邓老师写的这篇文章是很好的论文。大家都知道，在今年的12月底，全国人大常委会对选举法修正案草案通过了第二次审议，明确规定，城乡按乡人口比例选举人大代表，在选举法修改之际来谈这个问题是非常有意义和价值的。文章中，邓老师首先回顾了这样一个起源，也谈到了选举法而引发的争论。
国情论认为我们国家是一个农业大国，如果完全按照人口比例来，坚持城乡差别。宪政论被称为平等的观点，坚持宪法上的平等原则。对于两种理论的阐述，邓老师进一步提出了两种理论的局限性，无论是国情论还是平等论，都无法真正的解决农民的平等选举权问题。
这里邓老师提出了非常有价值的问题，在选举法即将修改，把1/4条款取消之后，农民选举的平等权问题是不是真正解决了？万事大吉了？邓老师的答案是否定的。如果社会不能满足这个实现条件，单从法律条文上缩小人口比例数，完全的平等，有关的状况也很难有直观的改变。他刚才也谈到了在有关的经济法律意识和法律制度以及政治运作等等各个方面的问题，同时也提出了要在这些方面采取一些积极的措施，这样一些观点是非常深刻的。
我认为这样的一些措施可能是我们在平等权方面的纠偏的措施，是不是有一些操之过急了。我们形式上的平等，即使在取消了1/4条款之后，还是有一些问题的。在1/4条款背后还有一个有关我们中国特色的代表制的理论。我们都知道，代表制理论可以分为地域代表制和职业代表制，我们国家的这样一个特色，在我们国家的理论逻辑下，常常认为农民的利益只有农民代表才能代表，而农民代表只会表达农民的利益，在这样的一个逻辑框架下，才有了农民代表大会的担忧，才有了制度安排中会有一些考虑界别比例的要求。我觉得，我们这样的一套理论，即使在1/4条款修改的时候，仍然是一个威胁。这个立场是能够成立的。我们回顾选举法之前修改的时候，曾经城乡比例是1/8，改到1/4，在这之后我们发现我们的人大代表之中，人民代表的比例并没有迅速的升高，而是降低了。所以仅仅取消1/4条款，还有很长的路要走。在我看来，取消了1/4条款之后，我们会面临新的局面，会开启新的时代，我们面临的是一个十字路口，继续沿着这样的一套有中国特色的身份比例制来走，还是往职业代表制上来走，还是地域代表制来走，我们面前是这样的一个十字路口。我们该往何处去呢？从邓老师的文章中，我似乎找到了一些答案，邓老师提出可以根据一些情况设立农民的专职代表，这样的人了解农民的事情，又有文化、科学的知识，不一定是真正的农民，只要代表农民即可。这样的做法，一方面可以在农民代表的席位上划暗为明，真正的让农民能够在我们的人大中有一席之地，同时兼顾到了开放的问题，农民代表不一定是农民本人，而可以是更开放的主体，知识分子也可以为农民说话，其他的群体也可以为农民说话。也就是走一条职业代表制和地域代表制相结合的道路，这是我们面对这个十字路口的应有的选择。我们既可以找到地方的代表，也可以找到各行业的代表，更符合中国的实际情况。
最后，我们马上就要选举法的修改了，我再次呼吁，这只是我们消除农民不平等的一个契机或者新的开始，要实现农民的平等还有很长的路要走，谢谢大家。 [11:48]
张志铭（中国人民大学法学院教授）:谢谢。到现在为止，所有的报告人和评论人都在规定的时间里完成了各自的自选动作，他们的报告都非常非常的重要，因为这个阶段的主题是城乡二元和社会正义。 [11:49]
张志铭（中国人民大学法学院教授）:冯玉军教授谈了我们最为关注也是中国社会转型中最为棘手的一个问题，就是城市拆迁中的社会正义问题。另外两位报告人谈论了农民的社会权利平等保护的问题，谈论了选举权的平等实现的问题。都表现出非常强烈的责任心和家国情怀，天下兴旺，匹夫有责。在表现出这样一种责任心的同时，他们也很好的表现了他们自己作为研究者，作为一个学者对这样一些既具有重大的社会现实意义和针对性问题的关注，也表现了自己独特的学者理性的更加鞭辟入里的观察立场和视觉。他们不仅对报告的问题做了很好的现象意义的描述，对背后存在的问题以及问题的原因做出了非常好的揭示，非常深入的分析。对解决问题，在政策上、制度上的措施提出了自己的一些思考。这些都给我们留下了非常深刻的印象。
作为主持人，各位报告人就他们所涉及的问题，不能说是非常成熟的研究成果，都有一些问题。冯玉军教授一气呵成的完成了报告，时间关系，就这样的问题我们如何面对和解决，给他留下一个问题，在中国当下这样一种大的背景下，这样一种境况下，要解决城市拆迁中那么复杂、那么尖锐的问题，到底谁有意愿、谁有能力去解决这样的问题？冯教授在他的论文里做了很宏大系统的思考，但是我自己觉得，就解决问题来说，真的我们有时候需要一针见血的看法，希望冯教授和沈教授能够给我们这样一种答案。
接下来的两个报告都涉及到农民的权利保护的问题，一个是从社会权的角度，一个是从选举权的角度。这从理论上看就是分配的问题，分配的角度主要是两个方面，一个是有差别的分配，一个是无差别的分配。从报告来讲，他们都非常好的选择了无差别的分配这样一种视角，对城乡二元结构中农民的社会权利和选择权这种政治权利的享用和保护，提出了自己的看法。但讲社会正义，什么是我们应该正视或者在理论上、制度上有针对性的有差别的分配，这样一个角度和视角来提出自己的一些看法。比如说，邓建中博士讲了中国农民只享有1/4选举权的问题。我们关心中国选举制度的就会发现，各国的选举实践里，还存在着1/10、十万分之一甚至一百万分之一的选举差异，这一定是存在的。在中国，这个比例可能会更大。我们看到1/4的选举权的差异，仅仅是我们在讨论中国城乡二元结构的时候，非常容易看到，我们在实际生活中会发现，有1：100、1：1000的差别，怎么去对待？这就是我们讲公正，讲社会正义，从古希腊开始，在学理上的问题，如何在现实生活中这样一个差序结构中实现社会公正，社会正义。我把这个问题同样提供给两位对城乡二元结构有思考的报告人和评论人。
由于时间关系，第一单元的报告结束，非常感谢六位报告人和评论人，也感谢参与活动的各位同行，尤其是要感谢刘飏会长、江必新院长和其他几位领导，有他们自始至终的在座，使我想起了我们常说的一句话“发挥领导干部的模范先锋带头作用”，他们自始至终的坚守，给我们在台上的报告人包括主持人都是莫大的鼓舞，我提议对他们的坚守和支持表示感谢。我们这一阶段的讨论到此结束。 [11:56]