主持人：王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
二元结构从早上讲到现在，终于到了最关键的问题上了，那就是土地。我曾经说过一句话：在英美法学院，同学们觉得土地法是最难学的。在中国的法学院，老师们觉得土地法是最难讲的。应该说，土地这个问题是明珠。而今天来摘取明珠的也都不是一般的人；同等的学术能力，去做一篇土地的文章，比起做其他的文章，难度要高得多。所以敢摘明珠的人，是有点实力、有点勇气的人。这几位报告人，名字都是不一般的。首先有请高圣平。 [17:49]
主讲人：高圣平 (中国人民大学法学院副教授)
中国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。一方面，农村与城市土地分别适用不同的法律规则，由不同的行政机构进行管理，形成不同的市场和权利体系；另一方面，除乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设可以使用农地之外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。20世纪90年代以来，我国这种独特的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献，但也带来土地市场发育不完善、农民土地权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。为了保证中国经济社会的可持续增长，促进社会和谐，必须对土地制度进行根本改革，核心是改变地方政府垄断土地一级市场的格局，提高土地的市场化配置程度。我在这里简要地回顾一下我国现行土地制度框架的形成过程、主要特征以及地方制度创新的基础上，指出了目前急待改进的主要问题及我的思路。
第一，我们首先来看一下我国现行土地制度的基本框架与土地市场特征。就农地政策和法律的演进而言，“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转，加快征地制度改革”高度概括了中国农村土地政策和法律的演进：越来越朝向强化产权保护和农地市场化的方向发展。土地承包经营权被明确界定为一种物权，承包户的市场流转主体地位得以确立。但是，由于土地用于非农业经营的权利受到现行法律的限制，政策和法律对农地产权保护和市场化的方向也局限在农地农用范围。相比之下，中国的农地非农化政策是一种国家高度垄断和政府全面管制的计划经济政策。农村集体建设用地需要纳入国家计划，并经有关政府部门审批。城镇建设使用农地由政府征收，征收来的土地由政府出让给建设单位。在现行制度之下，征收的土地均按农地原用途进行补偿，有偿出让土地的收入全部归政府所有，在不同层级政府之间分配。可见，同是土地，仅仅由于农用和非农用的用途不同，其所蕴含的权益完全不同，其运作的规则也完全两样。农民基本被排斥在农地的非农用之外，或者说，对于农地的非农业使用，村集体和农民的决定权受到很大的限制，其收益权根本无法得到保障。
第二，我们来看一看征地制度改革与集体建设用地进入市场的地方实践和政策探索。正是由于现行土地制度的弊端，激发了各地改革的热情。在征地制度改革的过程中，针对征地范围乱、征地补偿乱、征地费用乱以及被征地农民安置难等问题，各地在实践中进行了大胆的探索。例如，上海采取集体土地使用权入股合作经营；江苏苏州采取确定综合年产值来计算征用土地补偿费的做法，同时，在规划确定的建设用地范围内，根据需要安置的农业人口，确定留用地指标，由被征地农民集体享有与国有建设用地使用权相当的权利。还比如浙江嘉兴等地将需安置农业人口的养老、就业纳入城镇居民社会保障体系。切实保护失地农民的后顾之忧。这些改革都是围绕着“农民的长远生计和社会的长治久安”上做文章。
就集体建设用地的流转而言，尽管被法律所严格限制，但是集体建设用地占据着建设用地相当大的规模已成事实。也就是说，农村集体建设用地流转早已自发存在，甚至在数量、规模及地区覆盖面上有不断扩大之势。面对这一矛盾，在政策层面，国土资源部早在1999年开始，陆续在江苏、广东、浙江、河南等地进行试点，有的地方也开始了自发的改革。其中，浙江湖州以规范存量集体建设用地的流转为特点；安徽芜湖作为第一个经过国土资源部批准，并在其直接领导下进行集体建设用地流转试点的城市，其改革政策主要集中于在符合土地利用总体规划、城镇(集镇)建设规划和土地利用年度计划的前提下，按市场规律来设计集体建设用地使用权的设立、转让、租赁、作价入股、联营联建、抵押等。同时强调集体建设用地的土地收益，要在土地所有权人与市、县、镇人民政府之间分配。江苏昆山则采取富民合作社的方式，由村民集体联合起来投资建厂房出租，从中获得投资回报。昆山市委把车塘村的做法称为“农村专业股份合作制”，并作为该市的一个试点。而在我国经济体制改革前沿的广东，直接从基层创新到地方立法，于2005年6月以省长令的形式颁布《广东省集体建设用地流转办法》这一地方规章，。这部地方规章开宗明义，旨在规范集体建设用地使用权流转，明确集体建设用地可用于兴办各类工商企业，该办法对集体建设用地使用权的出让、出租、转让、转租给予了明确界定，更有意义的是，这部地方规章还提出允许集体建设用地使用权抵押。从以上几个案例可以看出，中国农地制度改革的方向是，放松政府管制，发展土地市场和土地交易。即在坚持土地的集体所有制和全民所有制的前提下，打破对农地转用的国家垄断，改变政府对集体土地的用途管制，发展集体建设用地的流转和交易。
第三，我谈一下我对我国土地制度改革与市场发展的一些思考。我国经济社会发展正处于关键期，土地政策的改革对于中国经济的可持续发展和社会和谐起着关键作用，必须根本改革现行土地制度，着力推行土地的市场化。考虑到土地制度与国民经济之间的紧密关联，改革从地方试验上升到全国政策及立法，是一个稳妥的办法，为此，我们建议，可在拟选试点地方，进行如下单项或组合项的政策试验：一是改变土地政策二元分割格局，实行集体土地和国有土地的“同地、同权、同价”。落实《宪法》和法律所规定得物权平等保护原则。也就是说，国家和集体在物权(包括所有权)的设定、移转时都应当遵循共同的规则，当其受到侵犯时，也将受到平等的保护。二是根本改革现行征地制度，谨防建设用地的国有化趋势。我国土地一级市场的土地国有化趋势，势必改变我国建设用地的现有格局，伤害农民集体的土地权益，加剧政府垄断土地一级市场的不规范行为，不利于城市化的健康推进和经济的可持续发展。因此，根本改革现行政府征地制度，严格执行《物权法》及其配套法律法规所确立的规则，限制和规范政府的征地行为，才能打破政府对土地一级市场的垄断格局，遏制城市化进程中土地的国有化趋势。三是总结地方经验，尽快结束集体建设用地非法入市的局面。地方经验表明，在符合土地规划的前提下，农民直接将集体建设用地以出租、出让、转让等形式供应给企业，既大大降低了企业的用地成本，又保证了农民可以长期分享土地增值收益，地方政府可以获得企业税收和土地使用费。开放农村集体建设用地直接进入市场，有利于大量企业到中西部落户和促进制造业向中西部地区转移，继续保持我国制造业在全球的竞争优势。四是制定“公共利益征地否定式目录”，明确规定盈利性目的用地不得征收。在我国，征收成了农村土地国有化和政府剥夺农民土地权益的“合法”的工具。在宪法和物权法之下，征收必须而且只能基于公共利益，这是判断征收是否合理的首要标准。但是，何为“公共利益”？由于公共利益所包括的公益范围非常宽泛,内涵和外延因社会的发展阶段、各国的具体国情、经济发展水平等差异而有所不同，且与国家在不同时期的社会政策也有着紧密的联系；同时，公共利益本身具有极大的不确定性。为了阻断地方政府以“公共利益”在法律上难以准确界定为由，任意扩大征地范围，在立法方法上，可以避免采取正面列举无法穷尽公共利益的弊端，采取反面排除的方法，明确规定只要是以营利为目的的用地，均不属于公共利益用地，不得依征收农村土地而取得，同时列举不属于公共利益的名录，作为土地征收和国土监察的基本依据。与此同时，鉴于目前行政划拨用地的用途过于宽泛，占地过多，既浪费土地，又滋生腐败。建议对建设用地中公共设施建设划拨用地的比重做出严格限定，清理一些以公共利益目的划拨土地实际上是进行营利性目的的用地。进行某些类公共目的用地的按市场价赔偿试点。五是预留发展用地，探索对农民实施新型补偿。应当给被征地的村按一定比例预留一部分建设用地，由村集体经济组织建造标准厂房、铺面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配。这些合法的非农建设留用地，增加了集体的收入，也增加了农民的分红，农民和集体都欢迎。六是防止村庄建设中侵害农民宅基地权利，积极推行农民宅基地的商品化。宅基地使用权是一种带有社会福利性质的权利，其商品属性未被法律确认，地方政府和房地产商利用这种产权缺陷，在给农民补偿时，往往只考虑房屋价值，未考虑宅基地的财产价值，宅基地征收以后的级差收益数倍增加，但与原住农民无关。宅基地使用权本属一种私权，但现行宅基地使用权制度设计中，行政权力对宅基地使用权的过多干预，直接导致了宅基地使用权的公法化，影响了宅基地使用权作为私法上的一种物权的基本属性。这也导致宅基地使用权很难从土地管理法中走出来而进入物权法中去。现行宅基地使用权制度根植于计划经济时代，淡化宅基地使用权的行政色彩，还原其作为用益物权的本性，是改革现行宅基地使用权制度的第一步。
王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
下面请王轶教授做点评。 [17:53]
评论人：王轶 (中国人民大学法学院副院长)
大家好，我想谈以下三点：圣平是我的同事，就我的了解，他在过去几年中间，一直在从事土地方面的法律制度的研究工作，并且还专门做过大量的调查研究。所以在他刚才的报告中，我们能够看到，与一些惯常的思路不同，他没有运用法律的逻辑分析和比较分析来论证自己的观点，而是用实证分析的方法来说明自己的观点。
今天上午，在听温铁军老师做报告的时候，想起了我们中国人的老话，事实胜于雄辩。根据我们的考虑，除了纯粹民法学问题、解释问题、立法问题以外，在事实判断问题、价值判断问题的讨论中，社会实证分析方法都是至关重要的方法。如果仅仅用法律逻辑分析和比较分析的方法探讨相关问题，由此展开的论证，我个人看来，更像是一种屠龙术，而不是切实有效的论证。
前两天和《新民周刊》的记者聊天，当时主要讨论《城市房屋拆迁管理条例》，后来聊到了中国农村的土地问题。对于刚才谈到的土地问题，也涉及到更为广泛的背景。为什么建设用地使用权不让他进入土地交易的一级市场自由的进行流转？《城市房屋拆迁管理条例》迟迟没有完成修改？原因是很多的。在和记者聊天的时候谈到，背后可能涉及到在中国几千年的历史上，中央和地方的关系问题。为什么说涉及到中央和地方的关系问题？在改革开放以后，相当长的一段时间里，改革开放的一个重要内容是放权让利，主要是向地方政府放权，由此带来的非常严峻的后果，在一段时间内，中央财政在整个财政的比重非常少，中央政府想做的事情基本上没有能力给予实施。我们知道这就有了1993年所谓的分税制。地方政府有80%的事权，但是获取财政收入的能力非常有限。在这样的背景下，经营城市就成了比较流行的做法，从土地中间获取预算外的财政收入，也就成为了重要收入的来源。在这样的背景下，对中国农村土地制度的形成产生了非常深远的影响 。我举这个例子就想说，对中国土地制度的讨论，即使从法学的角度入手进行分析和讨论，也要顾及到背后深入广泛的背景。
我记得清华大学的秦晖教授在《读书》上有一篇文章。他认为，只有现实生活中存在的问题才是真问题，只有对现实存在的问题有解释力的学问那才是真学术。圣平教授发现了真问题，也为解决真问题做出了自己的努力，我期待着圣平教授的不断深入。
谢谢大家。 [17:55]
王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
谢谢，下面请西南政法大学的黄忠博士来给大家报告对重庆地票交易制度的再思考。 [17:55]
主讲人：黄 忠 (西南政法大学讲师)
去年11月17日重庆市政府通过了《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（以下简称《办法》）。12月4日，重庆农村土地交易成立，并举行了首场农村土地交易会。截至今年12月4日，重庆已进行了七场“地票”交易，交易“地票”12300亩，成交金额达11.26亿元。
首先要指出的是，所谓“地票”并不是“土地”的“票据化”，而是指农村集体建设用地经复垦并经验收后而产生的指标。农村集体建设用地经复垦及验收后，有关部门就会向土地使用权人发给相应面积的“地票”，“地票”经过“打包”后则可以通过农村土地交易所进行交易。当竞购方竞购到“地票”后，就获得了相应的用地指标。从“地票”交易的基本流程来看，“地票”交易制度是对城乡建设用地增减挂钩做法的探索和创新，但与现行城乡建设用地增减挂钩的做法也有差异。
首先，在现行城乡建设用地增减挂钩的做法中，拆旧复垦区和新建区的用地指标是不能作跨县置换的，而重庆的“地票”交易制度，却使复垦后新增的用地指标可以通过市场渠道在全市范围内进行配置。换言之，进入交易所交易的“地票”实现了跨县置换，相较于城乡建设用地增减挂钩的做法，该制度可以在更远距离、更大范围内实现资源的优化配置，在经济上更具优势。
其次，现行城乡建设用地增减挂钩做法采取的是“先占后补”的模式，由于占地在先，造地在后，所以耕地的保护在时间和质量上都存在较大风险。而重庆“地票”交易制度则采取了“先复垦后交易”的模式。按规定，只有先复垦，并经验收合格后，才能获得“地票”。显然，这一模式，在耕地的保护上更具实效。
可见，重庆“地票”交易制度借助经济手段激励农村建设用地的集约化利用，有利于进一步优化城乡土地资源配置，有利于耕地保护，有利于城市反哺农村。
但是，我们还应看到，重庆目前的“地票”交易制度安排仍然存在诸多问题，下面我将从四个方面展开检讨。
1．从地票的产生过程来看，“地票”交易制度对农民、农村的支持力度仍然有限。
应当说，“地票”交易制度有利于建设用地资源的优化配置，尤其是可以使偏远农村的土地也能进入交易，并由此使更多的农民获得更大的收益。但须看到这种回报的获得却是有限制的，并且回报本身也相当有限。
首先，《办法》规定，凡农民家庭申请宅基地及其附属设施用地复垦的，需以其拥有其他稳定的住所和稳定的生活来源为前提。显然，在当前，对大多数农民家庭而言，这一条件尚不具备。 其次，即便在满足以上条件后，作为个体的农民（户）被允许进行复垦，但实际上，从复垦到验收再到交易，单个农民（户）是很难担负相关成本的。据了解，目前重庆土地的复垦成本约为4-5万元/亩，而重庆农村居民的人均纯收入仅为4126元。显然，绝大多数的农户是无力承担复垦成本的。 最后，即便农民（户）通过复垦而获得了“地票”，但其所获收益仍是有限的。在“地票”交易中，农民的收益主要是复垦收益，而这种收益与城市郊区农村建设用地的收益相比，差距较大。事实上，基于经济上的考虑，城市郊区的农民是不愿意将建设用地复垦为耕地的。
2.从地票交易的标的来看，由于地票交易的标的是经过“打包”后的指标，因而就会出现当事人通过影响“打包”方式来影响交易秩序的问题。
首先，对于农村建设用地的权利人而言，指标的打包方式将会影响其最终收益。以2008年12 月10 日拍卖的两宗地票为例，其中，08001 号地票的成交单价为8.53 万元/亩，08002 号地票的成交单价为8.02 万元/亩。假设甲复垦了1亩耕地，则经验收后，甲就获得1亩用地指标。但因交易所交易的标的是经过打包后的“地票”，而非单个指标，因而如果该1亩指标被打包到08001 号地票，则其最终成交价格为8.53 万元；但如果该1亩指标被打包到了08002号地票，则其最终成交价格为8.02 万元。两种不同的打包方式导致单个指标在最终成交价格上出现了0.51万元的差价。显然，仅仅是因为不同的打包方式就导致单个指标价格上的差异，甚至出现重大悬殊，实属不公。其次，指标的“打包”方式还会影响到地票的交易价格，从而直接对地票竞购方的利益产生影响。由于在地票交易中，竞购方是不能按照自己的意愿来决定地票所包含的具体指标数的，因而，竞购方竞购的地票所包含的具体指标数可能会与其实际需要不符。也就是说，如果交易所“故意”将特定数量的指标打包成一张地票，那么就可能会因为该地票所包含的指标数量过大或过小，从而使其成为只适合特定竞购方的“专用品”，进而使该竞购方可以按基准价成交。正是由于指标的打包方式对于农村建设用地权利人和地票竞购方的利益都有重大影响，因此打包方式本身也就必然会成为各方竞相“活动”的对象。然而，由于农村建设用地权利人的天然弱势和分散性，因而在现实中，农村建设用地权利人的“活动能力”显然不敌竞购方。可以预见，地票的打包方式，以及由此而导致的地票交易价格，很大程度上将会受到某些实力竞购方的影响。
3.从地票落地的实际情况来看，地票的权利内容尚不明确，地票交易对房地产市场的影响有待评估。
据《办法》规定，竞购方购得地票，只是获得了国有建设用地的指标，而不是说其在主城的郊区同时就获得了同等面积的土地使用权。申言之，竞购方在选定项目用地后，仍需由政府来将所选耕地转征为城镇建设用地，然后再通过出让程序，实现指标落地；如竞购方在指标落地时竞标失败，则地票就应按原价转给竞标成功者。从竞购方而言，如果竞标失败，则先前获得地票就没有意义。而如果该竞购方竞标成功，则其就有权用地票冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费（以下简称“两费”）。这是地票竞购方的基本权利。但需要注意的是，首先，用地票来冲抵“两费”的具体标准尚不明确，即究竟是以基准价格，还是以最终成交价进行冲抵？若是以基准价格抵充，则由于基准价格的固定，因而就会在根本上否定“地票”交易的可能性。但如果是按最终成交价进行抵充，那考虑到成交价与抵扣费用的直接关联性，则难免会出现哄抬价格，产生“天价”地票的问题。其次，即便是按照按照最终的成交价进行抵充，则地票持有人所支付的“地票”价格也不是都能通过冲抵而完全抵消的。仍以2008年12 月10 日的交易为例，08001 号地票的成交价为8.53万元/亩，而目前重庆主城六区的“两费”标准约为7.33万元/亩。因此，08001 号地票的持有人在扣除“两费”以后，仍有1.2万元/亩无法抵充的支出。显然，这笔支出必将和土地出让金一道进行转嫁，并构成房地产开发的成本。
4.从地票制度与现有制度的衔接上来看，地票交易的出现还可能会形成建设用地指标的“双轨制”，存在制度风险。随着“地票”交易制度的出现，重庆也就有了两个获得建设用地指标的途径：一是国家计划指标；二是通过“地票”交易获得的指标。但是，由于国家计划指标的取得是无偿，而通过“地票”交易获得的指标却是有偿的，且价格不菲。在最近一次的“地票”交易上，成交的最高单价已达9.7万元/亩。在扣除了可冲抵费用后，“地票”持有人仍有2.37万元/亩的成本支出。由此就必然导致建设用地使用权人将会为争夺无偿的国家计划指标而去大做有关部门的“工作”。随着中国城市化、工业化进程的加快，城市国有建设用地的供需之间必然会出现“缺口”。以重庆为例，2020年前的土地现实供需缺口将达4.2529亿平方米。因而，相对“富足”的农村集体建设用地就必然地会被推入“市场”。十七届三中全会也明确提出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场”。然而，在现行法上，农村集体建设用地有着严格的限制，因此，不论是农村集体建设用地使用权的直接“入市”抑或“以租代耕”，都是有悖于现行法的。因而，重庆“地票”交易制度的关键意义就在于，其是在不违背现行法的前提下，逐步建立城乡统一的建设用地市场的一项尝试。因为“地票”交易不是直接使农村集体建设用地使用权进入土地一级市场。但是，一如上述，“地票”交易制度不仅在具体规则设计上存在问题；而且，更为重要的是，该制度仍然是在维持二元土地所有制的前提下进行的改革，因而就其目的而言，亦存在难以调和的矛盾。在我看来，在土地二元所有背景下的任何制度设计，至多只能实现“局部正义”或“部分公平”，若要真正建立“公平合理的城乡统一建设用地市场”就需要从破除二元的土地所有制上入手。因此，重庆“地票”交易制度只能说是在“土地国有化”前提实现以前，我们构建城乡统一建设用地市场的一项“阶段性成果”。
王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
下面请对外经贸大学法学院的马特教授做点评。 [17:59]
评论人：马 特 (对外经济贸易大学法学院副教授)
感谢大会给我这个机会，感谢黄忠博士给我们带来了一篇值得我们咀嚼的文章。这篇文章是根据重庆市本地的一项改革实验写出来的改革文章。说实话地票交易的概念是我接触这篇文章第一次读到，我仅就我看到的进行点评。
就这个文章，我提三点：第一这个文章可以体现出黄忠博士有着非常强烈的问题意识。一个论文要想成功，首先要有强烈的问题意识。这个文章有的放矢，要解决什么样的问题，是真问题还是伪问题，有什么样的意义，怎么理解这个问题。土地的交易，农地的交易，在世界范围内不是一个问题。在大多数情况下是完全自由的，国外也有，很多土著居民的土地是社会当中的局部，只有在中国，大多数农民的土地还受到种种的限制，所以在世界上这不是一个问题，但是在中国，土地流转就是一个问题，而且是中国当下一个非常非常有意义的问题。
在经济危机之后，中央推行的一些政策，从去年十七届三中全会新土改，经济工作会议，中央进行小城镇化的推进，在这个过程中，在当下是一个非常值得探讨的问题。我认为这个问题是有鲜明问题意识得。
第二这是小切口，深分析，做大文章。关于农地的流转问题，关于法学论文的写作，很多是宏大叙事的写作，大词的写作，形而上的写作。这篇文章就具体的就是一个具体的制度创新写出一个东西来，我认为这种用小词写作的方法，在目前中国学术的环境下是值得去鼓励的。而且他在方法上还是用脚写作。我记得很早以前有个学者把文章分成用脑子写作、用手写作、用脚写作。用脚写作是不仅仅是概念上的分析，而且有大量的社会实证的经验的分析，这里有大量的社会分析的数据。
第三不仅是这个文章，包括论坛的主题以及前面学者的发言，都体现了是为小人物写作。我们今天论坛的主题关注的是那些没有话语权的默默无闻的农民工、农民、小人物。但是最近大家看，时代周刊在封面人物上入选了中国不是什么精英人物，而就是农民工。他们的劳动、他们的默默付出，使中国经济复苏，从而带动了世界经济。
这个文章采取了法解释学和法社会学交叉视野的解读，这没有一个固定既有的框架。这篇文章中有法解释学，也有规范分析、逻辑分析和事实的考察，可以说是做到了结合，来对地票交易制度的利弊做了论证。但是在这一点，我指出一点不足。在法解释学的制度分析上，主要是就重庆市地方制度来进行分析，而没有融入到《物权法》、《土地管理法》的整体框架中，在体系的整体架构内进行解释和分析。而且这个《土地管理法》和《物权法》本身也是一个变动的过程，在变动的过程中，重新审视地票交易问题，可能会更有一些收获。在法社会学的论证中，这篇文章还有一个不足，很多数据是经验的数据，但大多数是二手的资料，不是作者亲自调查得来的。数据的来源也没有表明，数字的可靠性、真实性、权威性相对削弱了文章的说服力。这是我对文章所提的三点点评。
作为拓展出来一点，关于地方所谓基层制度创新土地政策的问题，我谈一点我的看法。一般来说，有两种解释的模式，我都不太认同。一个是凡是存在的就是合理的，中国的本土资源，应该予以坚持。这种实用主义的解释方式，我认为在中国地方的土政策和民间法是不是有正相关性？没有实证的支持，逻辑上没有联系。第二通过个人和国家二元对立的方式来解释土政策。恶法全部废除，这种解释模式也是不足的。因为在现代社会，通过大众传媒和现代科技武装起来的国家，和洛克写政府论时候的国家是不一样的。这种界定不会得到建设性的结果。怎么对待土政策？还是要容忍、克制，承认它一定的合理性，权利和权益进行博弈，很可能或者必然是失败的结果。但是土政策证明我们的利益集团正在形成多元的利益集团，而权利和权力、不同利益集团的博弈角逐和竞争过程中，可能个人权利、个人自由、个人尊严无意中就在夹缝中滋生起来了，大家可以看一看昂格尔的解读。
刚才有学者说，我们正在三峡中行进的大船，我们身为一代法学人，能够在船上见证三峡的风光，它的奇险和瑰丽，并且做出贡献。一生何求啊？ [18:02]
王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
下面请人民公安大学杨峻峰博士做报告。 [18:13]
主讲人：杨峻峰 (中国人民公安大学讲师)
大家好！我的报告题目是《粮食安全与耕地保护，必须合乎公平正义》。粮食安全与耕地保护是我国整个农地制度和农业政策的根本出发点，并为党和政府反复强调，如：“粮食安全关系国民经济发展和社会稳定的全局”、“保护耕地是我国的一项基本国策”、“实行世界上最严格的耕地保护制度”。的确，对中国这样屡经重大饥荒，具有超量人口的第一人口大国来讲，粮食安全无疑是重中之重的大事。
但同时我国的粮食安全与耕地保护政策也引起许多问题和质疑，如天则研究所及茅于轼先生。质疑的主要论据与思路是：耕地保护是为了粮食安全，然而中国的粮食安全是不存在问题的，那么就不应再坚持现行的保护耕地制度。
上面的论断引起了激烈的争议乃至谩骂。当然，其真实意图，即主张改革现行耕地保护制度，是值得肯定的。但要指出的是，其实评价任何制度，包括我国粮食安全政策，首要和根本的标准，乃是其是否合乎公平正义，而非粮食安全是否面临问题。正如罗尔斯所言，“正义是制度的首要价值”；反之“某些法律和制度，不管它们如何有效率和有条理，只要不正义，就必须改造或废除”。简言之，哪怕中国面临饥荒威胁，但粮食安全政策也都必须合乎正义。下面就对我国现行的粮食安全制度体系的公平性进行分析。
一
（一）耕地保护与特别损失补偿
耕地保护是保障粮食安全的基本措施，但这绝不能为保护耕地而可以不顾公平正义。耕地保护首先意味着禁止农地任意改变用途，这就造成农民无法将土地用于更高收益的用途，可能造成农民为耕地保护承担额外、不公平的负担。对此政府必须公正补偿的。
在国外法有两种救济方法，第一，构成管制性征收的，应予以公平补偿；第二，强制出售或者反向征收，即当土地因受规划管制而不能合理地有益利用时，可以要求政府按照公平的市场价购买该土地。
（二）吸引农民主动、自愿保护耕地的激励性机制
为了吸引农民主动、自愿的保护耕地不被开发，国外创制出了新的保护耕地的机制，主要有税收评估优惠、购买开发权和转让开发权。总之，让农民感觉到合算，进而主动配合、参与耕地保护。
（三）我国耕地保护制度的不公平性
我国现行耕地保护制度集中反映为对农地转用实行极其严苛的管制：（1）除有限的三种例外情况外，一律禁止农民将农地转为建设用地，而必须先由政府低价征收，“变性”为国有土地，然后由政府再出让给用地人。（2）把农用地又细分为耕地和基本农田，实施进一步管制，如禁止占用耕地建窑、建房、挖砂等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼等。
对比国外耕地保护制度，我国耕地保护制度至少存在如下问题：（1）强制剥夺了农民对土地的开发权，而不能获得更高的收益，使农地产权人为整个社会的粮食安全承担了额外的负担，但又没有规定公平补偿，权利人也无权通过法律途径请求公平补偿。（2）更缺乏激励性的、更合乎公平的吸引农民自愿保护农地的机制。（3）不仅完全剥夺了农民对农地自然增值的分配，而且还借助征地时的低价补偿，剥夺了农地农业用途本身的价值。
当然土地增值除了土地产权人自己的投入外，主要是由于社会发展尤其是公共设施的改良，即所谓的自然增值。自然增值完全给农民当然不公平，但当前由政府垄断土地转用并“低征高卖”则更不公平：
第一、自然增值应由全体社会成员共同分享，而农民作为农地产权人当然也应享有。第二，并非仅仅在农地转为建设用地时才会产生自然增值。第三，自然增值完全可以通过税收这种更普遍、公平的方式来分配。
另外，政府收取高额地租的同时，就应减少税收，即所谓“租税互替”，如香港。而我国在收取了高额的地租的同时，又通过间接税等隐蔽方式收取了高额的税收。
二
我国的粮食安全政策除严苛农地用途管制外，还包括一系列粮价管制措施：
（一）强化粮食出口管制、放松粮食进口管制来压制粮价。主要如：取消粮食出口退税、征收粮食出口关税、实行粮食出口配额制，同时又降低粮食进口关税。
（二）严格限制粮食深加工，遏制粮食市场需求，压制粮价。
（三）强化粮食市场准入控制。
（四）通过庞大的国有粮食储备系统控制粮价。粮食保护价收购在中间环节补贴粮食而在终端市场环节压低粮价。
上述粮价管制导致我国粮价是全世界最低的，如据统计，近年国际市场小麦和大米价格是中国的2到3倍；同时十年来我国物价包括农资价格、人均工资均大幅增长，而只有粮价总体上是下跌的。简言之，我国的种粮成本比国际上高得多，但粮价却又是世界上最低的。
当然近年我国也实行了一些广为称道、力度不可谓不大的惠农措施。但严格来讲其积极意义不应无限夸大，也无法弥补粮食安全政策造成的不公：
（一）农业扶植其实是政府对农产品这种具有公共品性质的物品必须支付的对价，是基于农业的“战略性、弱质性和基础性”而为各国所普遍采取的一种特惠。
（二）也是对我国长期以来所采取的牺牲农村、农业发展城市和工业而早应落实的弥补性措施，即所谓“工业反哺农业”的应有之义。
（三）其性质仍是政策性的“恩惠”，而对农地开发权损失公平补偿则是政府必须承担的法律责任；而且相对于农民的开发权损失和粮价管制造成收入的损失少得多。再者，不同地方土地开发权价值千差万别，而取消农业税和农业补贴则是“一刀切”，显然对不同地方的农地产权人是不公平的。
（五）绝大部分补贴被国有粮食收购企业在中间环节“坐吃山空”。
小结：简言之，我国当前粮食安全政策使农民承受了极不公平的负担。这从农民种粮积极性低下、农业主要依靠“老弱病残”、农田撂荒严重等现象就不难看出。实际上，当前粮食安全政策，乃至是为确保城镇居民以低廉的、政府可控制的价格获取农产品，进而以较低成本维持社会稳定，并借以垄断土地增值收益。这种牺牲本来总体经济水平较低的农民的权利为代价的粮食安全政策，无异于“劫贫济富”。
三
总之，粮食安全当然要保障，耕地保护也要重视，但必须符合公平。我认为至少应从以下几个方面着手：
（一）明确、落实农民的农地产权。正是由于当前土地产权主体不明与无力，才导致农民保护耕地的动力、法律手段严重缺乏。
（二）坚决废除农地流转的垄断制度。这剥夺了农地产权人开发权，并成为滥征土地和腐败泛滥的制度根源。因此，应在符合规划的前提下，恢复农民所应享有的土地转用权利。
（三）引入土地开发权购买、转让机制，更为公平、有效地保护耕地。
（四）完善土地规划制度。首先，规划管制应尊重农民的土地开发权，不得过度限制农地开发权，对农民所遭受的额外负担，应公平补偿；其次，完善规划程序，确保其民主正当性和技术上的合理性。最后，确保规划的确定性，尤其是对政府的约束力，防止规划成为地方政府为谋求政绩滥占农地而可以随意改变。
（五）规范、控制征收权。众所周知，在我国对于耕地最大的威胁就是征地泛滥。
（六）废除不合理的粮价管制措施，进一步改革和完善农业补贴机制。
（七）必须大幅度地改革和完善农地权利的法律救济机制。当前农地权利法律救济机制基本山是失效的。
最后要指出的是，人类历史上的大饥荒，往往不是由于耕地与粮食不足，而是由于权利无法保障，如粮食不受政府强征、自由买卖粮食以及社会救助这些权利的丧失。因此，防止饥荒更依赖于保障权利的政治制度，而不能简单、完全靠强制性各种管制。
我的汇报就到这里，敬请各位前辈、同仁不吝批评指正。谢谢！
王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
下面我们请中国政法大学的柳经纬教授做点评。 [18:17]
评论人：柳经纬 (中国政法大学科研处处长)
谢谢大会的安排。这是一篇有破有力的论文，针对的是中国当前最棘手的问题，农村的土地问题。魄在于，论文主要阐述了现行的耕地保护制度的不合理性，众多的分析都很在理，我很认同。力在于他借鉴的其他国家和地区的做法，试图想通过提出一些改革的措施，使得我们农村土地制度更加合理。这些措施我觉得也相当的部分具有一定的可行性。比如说关于农地确权制度，我们今天说，农民享有集体的土地所有权，但这个所有权仔细分析，就会发现这个权利只是一种墙上的笔。因为受到了众多的限制，与我们所理解的权利是很难吻合的。他们分析的关于政府垄断的、国家垄断的农地的投资方面的市场，这个我觉得分析得也目前到位。我经常在想一个问题，既然承认农民对土地享有集体的所有权，凭什么集体土地用于工业建设必须先征为国有？为什么农民不能以入股的方式，在不丧失土地所有环的情况系，能够参与工业建设。这些分析，我觉得都很有合理性。
对论文整体我还是觉得作者还是非常的用心的，在这里恭维的话不想说太多，我想提一些问题，阐述个人的看法。第一个问题，论文的题目叫《试论我国耕地保护制度不正当性及其改革》，到底我们的耕地保护制度是不合理还是不正当？如果不正当性，那是应该彻底推翻的，因为是万恶之源。如果不合理性，是改良的问题，这里有一个革命和改良的问题。这是对题目本身，我想提出这么一点的思考。
第二，关于中国农村土地的问题，这实际上是一个大文章。我们知道，共和国建立之前，孙中山领导的资产阶级革命之所以不能取得最后的成果，很大程度在于没有抓住中国问题的实质：农民。共产党之所以会取得政权，经过几番探索，最终找到了以解决农村的问题为入手。这个问题非常宏大。至于说，合理性如何？不同的角度会得到不同的结论。我个人倾向于现有的耕地保护有一定的合理性，但也存在着不合理的地方。所以我倾向于改良而非革命。
第三，耕地保护制度与粮食安全，两者之间的关系经济学界已经讨论了很多。可能一个朴素的想法，十三亿人口的大国要吃饭，完全靠进口粮食是不现实的。因此解决吃饭问题，仍然摆在中国人面前的非常重要的问题。由此，农地的保护、耕地的保护还具有相当的震撼性。
谢谢各位。 [18:19]
王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
总体上，我们的单元只超了两分钟。我们拿出十分钟做自由讨论，可以针对这个单元，也可以针对上一个单元，下面我们开始。 [18:19]
[提问]
现在住房是进入城市的农民工最困难的问题，如果自主建房，企业家能够卖房，我们这些农民工也可以集体买地盖楼，保证这些房子的权益，得到土地的权益，通过司法怎么谈判。当然我的想法还比较模糊。 [18:20]
回应：高圣平 (中国人民大学法学院副教授)
我自己觉得这个问题，北京的媒体在两年前关注比较多。这在建筑法以及建筑法所形成的建筑许可制度下，从事建房，我们在建筑法的领域叫商品房的开发，这有一些建筑许可上的限制。基于现行规则下，你的这个设想无法往下走。我们现在城市房地产管理法也进入了修改的议程，我们现在这部法准备就叫《房地产管理法》，统一的城市和农村房屋的管理，是不是可以我们怀着一个希望和期望，会不会在这部法律里对于建设的许可会有一些变化。 [18:21]
回应：王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
至少我们知道现在有这么一种关切和诉求，希望让进入到城里的人有一种条件。 [18:21]
[提问] 姚海放 (中国人民大学法学院讲师):
我想问一下，我们在2007年左右把原来的《城镇规划法》改成《城乡规划法》，对乡镇一级开始规划。但是现实中遇到了这样的问题，我们还是以人的想法为主，某以任领导上台之后会修改规划，包括社会现实的发展，北京是最近也会对2002年左右的城市规划进行一定幅度的修改。这样的修改从实质程度上，会带来对地区经济的发展和个人财产权促进的作用。法律是怎么看的？对于规范的改动有没有硬约束的条件或者说其他的配套制度？ [18:22]
回应：王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
现在目前情况是这样的，十七届三中全会以后，各个农村纷纷动起来了，对农村建设做一些新的考虑，出发点还是为农民兄弟好，原有的规划肯定有不合理的地方，现在要去动。总的趋势还是希望按照十七届三中全会的精神往前推进，而已有的规划有一些瓶颈，要打破这些瓶颈。规划法有一定的程序，还是比较严格的，正在做。其实在这个方面目前没有什么太多值得忧虑的地方。 [18:22]
[提问] 姚海放(中国人民大学法学院讲师):
举个例子，比如说北京市发布城南发展规划，马上地价就起来了。 [18:23]
回应：高圣平(中国人民大学法学院副教授)
北京市规划的修改，我参加过一段时间的工作。十七届三中全会文件之后，我们关注的，我们有一个征地政策的改变。在城镇规划范围内，使用建设用地的话，可以采取征收。但是城市规划范围之外的，尽量的限制征收的范围。在这个政策下，我们各个城市规划管理部门，地方的有一个冲动，想修改这个规划。目的是要扩大城市的边界，这样在既有的规则下，城市土地属于国有，既定的规则可能会对后面的规则形成制约。新一轮的圈地运动会不会因修法而发展下去，这是我们担心的问题。城乡规划法本身，我们对公众的参与，我们现在的制度设计是相当的模糊的，比较抽象。假如征到我家的承包地，是不是要专门征求具体我这个人的意见？可能制度设计上会有一些问题。 [18:23]
主持人总结：王卫国 (中国政法大学民商经济法学院院长)
时间关系，这个单元即将结束了，现在我来总结。
今天咱们是青年论坛，总的主题是和城乡二元化有关的。讲到城乡二元化里，首先我们看到的是土地问题。土地制度有两个起点，一个是公有制，一个是二元化。改革开放以前叫做公有公用，集体生产，集体经营，除了自留地以外。城市都是计划经济，公有制的企业。逐渐开始走向公有私用，现在基本上的格局是这样的。在这个基础上形成了土地市场，它的权利载体是土地使用权，而土地所有权仍然姓公，不可能市场流转的。这是在目前产权结构上形成的基本格局。但是从横向上讲，我们仍然是双轨的，你这边是国有土地所有权，派生出来的是国有土地使用权。集体土地所有权派生出来的是集体土地使用权，于是形成了两个市场，双轨并行，相互之间是有隔离带隔开的。因此，城市的土地就在城市的法律框架下，1994年的城市房地产管理法就为城市的房地产市场设计了制度。农村就是限制性的制度，在土地管理法的框架下是这样的制度。凡是进入建设领域的，一律走国家征收，所以双轨并行之外，有一个单向流动，集体土地可以流向国有。不断的把集体土地征收为国有，来满足城市化经济建设GDP增长的需求，土地供应，大部分通过这种方式来满足的。然后土地增值的利益，也让城市和工商业城市政府享受了，农民就成了牺牲品。这个阶段的城市化就是前一阶段工业化的继续，工业法的制定一开始是按照工业化的模式和思维来制定的。我在90年代初期就参与了国家土地局的法规制定，我们当时讨论问题的时候，依我们的理解，城市建设仍然是国家计划，是一个公共建设，这个时候就要考虑公共建设的成本问题，压制农村的土地市场和农民的土地问题，那时候还是社会主义大家庭的观念，国家利益是至上的，整体利益是最高的。那时候私权观念还没有盛行。用公的观念来指导的时候，政策上就有了一些偏好。在此基础上，培育出了城市房地产利益集团，形成了一个庞大的利益集团。
现在实际上，已经不是国家利益、整体发展利益的问题了，实际上是一部分利益集团利益和农民利益之间的冲突问题。我们要看到这一点。十七届三中全会是因为中国的改革开放走到今天，已经在过去效率优先、兼顾公平，结果是顾不上公平的情况下，出现了非常剧烈的社会冲突，表现为大量的上访、群体性事件，社会公平问题已经在制约发展，制约效率了。比如说，长治久安，连你的经济发展都受到制约。这个情况下，政府要解决公平问题。农村土地问题首先是从公平价值出发提出来的。这个时候十七届三中全会明确提出来城乡一体化、城乡统筹，用这种方式来解决未来下一步的发展问题。因此，在这么一个框架下，城乡一元化的框架下，不能再把农民、把农村作为牺牲者，这是整个制度发展上的大体脉络。我希望我们的研究者，在研究二元化体制下土地问题的时候，一定要把握住这么一个发展的脉络。这个时候，你可以把二元化作为一个靶子去批他。现在基本上可以说，我说你是二元化，就没有话语权了。反对二元化的，我就有话语权。从市场的二元化、管理的二元化、立法的二元化和保护的二元化，这一系列的二元化都是可以被质疑的。所以在这里有大量的文章可作，你提出问题是比较容易。难是难在你的建构，你怎么解决问题？当你提出来要解决问题，你说这个制度不合理，我要拿一个制度去取代他，你拿出什么样的制度？一旦你把方案抛出来的时候，这个时候大家评价的标准就不仅仅是一个公平的问题了。利益平衡的问题，可行性的问题甚至效率的问题，制度的成本问题都会提出来。所以我们的研究者千万不要认为我只是一个呼吁者，这个制度不好，我呼吁要改。更重要的是我们如何去扮演好一个建设者。我们现在搞的不是革命，不是把旧的制度推翻就完成任务了。我们是要通过建设，用新的制度、合理的制度去取代，而且要可行，方方面面能够接受。难就难在这个地方。一开始我说这是皇冠上的明珠，就难在这个地方，你们去怎么建构。从今天的成果来看，应该说建构还需要进一步的去努力的。
高圣平的文章依据的主要是政府的经验，你提到的好几条的经验都是过时了。你讲到的征地制度改革的探索，除了上海考虑的是用替代方式去替代现有的征地，这是一个路子。剩下的江苏、苏州、南京、嘉兴都是在征地情况下怎么去给农民多一点安慰和补偿。实际上是征地单向流动的模式。因此按照十七届三中全会的精神，应该是城乡一体化的土地市场。为什么不可以用集体土地满足经济发展的用地需求呢？现有的经验是不够的。如果你的理论只是建立在现有政府所做出来的或者所能做出来的那一点点的经验的话，我估计是很不够的。所以要大胆的设想一些进一步的制度。
对地票制度的再思考的问题。这应该放在一个大框架里，目前只是从一个微观的角度去考虑市场运行当中怎么去完善。问题是怎么把地票制度做得完善。这里有一个局部的措施和方法和整个制度环境之间的一个匹配的问题。所以，从地票制度要引申出一个更大制度的改善问题。因为地票制度的方向是对的，把农民的地权和土地分离出来，地权抽象化，之后拿出市场交易，最大的好处是实现农村建设用地的经营、投资规模化，在不触动18亿亩红线的基础上，促进布局的再配置，改善区位、提高地租。杨峻峰的问题没有突破之前，唯一的改良就是农村存量的建设用地，现在量也很大，我看到的数字是2.74亿亩，是城市建设存量建设用地的五倍。所以这一块，两亿多亩存量建设用地，够你开发至少三十年，十八亿亩可以不去动他。这个文章可以进一步的看到这里的一些代表未来方向的好的苗头。从大制度背景下，考虑怎么为他提供更好的生长的制度空间，这是可以进一步挖掘的。
杨峻峰的文章，我也同意柳教授关于题目的意见，如果你认为不正当，就要去掉这个题目。我个人认为，这个问题可以站在一个角度呼吁，呼吁给某些人一些刺激和推动，至少不要那么僵化，18亿亩的东西真是不科学。你要看地里打出多少粮食是关键，如果农业生产力提高了，也许8亿亩就够了，现在到处都在抛荒，28亿亩也不够，这不仅仅是一个单纯的土地面积问题，这都是可以和他们去争论的。
总而言之，这是一个很难的领域，农村的土地改革，但是非常重要。我希望我们法学界的年轻人能够有更多的人敢于摘取这颗皇冠上的明珠，能够有更多的好作品问世，来推动有关部门的立法。
最后我要说，我们正在关注当前土地管理法的修改，当初有很多事情在制定《物权法》的时候我们提出来了，他们最后的承诺是用土地管理法的修改来解决。物权法里有两个条文，一个涉及到农村建设用地的，一个涉及到农村宅基地的，承诺都是用土地管理法的修改来解决的。这是真实的情况。但是目前我们看到国土资源部拿出来的修改草案是让人失望的，是站在工业化和已有的城市化的思维来看待问题，有很多条文我们看了是很不合理的。我们要站在十七届三中全会城乡一体化的立场上，对现有的问题进行讨论。可以说，中国的经济建设经过了工业化阶段，城市化阶段，我们要进入第三阶段：城乡一体化。这和现有的城市化还不是一回事。
我期待着青年朋友能够有更多的好的成果，共同来参与推动历史进程。这一单元到此结束。 [18:31]