主持人按
栏目主持人：葛洪义
“地方法制”是法学界近10多年持续关注的热点问题领域之一，其发轫于中国法治发展过程中呈现出的明显的地方性差异和竞争格局。研究表明，各个地方完全可能通过优化本地的制度环境，形成具有区域优势的经济社会发展条件，带动并促进国家整体法治环境的进步。这提醒我们，与其说法治是基于理性的整体规划与设计的结果，不如说是顶层设计与地方实践的相互呼应的过程。在这一过程中，地方的积极性和主动性犹如源头活水，持续不断地提供中国法治进步的动力。
这一背景下的地方法制研究，主要关注的是法治发展中的一些经验“事实”，侧重于通过对各个地方推动法治在本地制度实践的经验描述，分析地方在法治建设中已经取得的进步以及可能的发展方向，探索和思考中国的法治是在什么样的具体场景下、通过哪些特定的制度与政策措施得以发展。区域法治发展、地方法治竞争、法治先行化等，都是这一研究倾向的概念工具。与此形成鲜明对比的，则是相关的规范性研究的缺位。一般认为，地方法制（治）研究对于说明中国法治发展的事实问题上是富有成果的，而在规范性领域，则难以有所贡献。
青年学者朱志昊副教授率先公开提出，地方法制这一概念及其相关研究，虽然在阐明地方对法治发展事实上做了什么的问题上有所助益，但无法说明“应当”的问题，无法有效阐释为什么应该优先推动地方法制。规范性的缺位，导致地方法制的意义被限制在有限的空间内。
2018年12月9日，围绕这一话题，浙江大学中国地方治理与法治发展研究中心在杭州举行了一个以“地方法制研究中的规范性问题”为主题的小型研讨会，会议上，与会学者展开了热烈讨论，对地方法制的规范性、地方在法治建设中的地位与作用等诸多领域都存在较大分歧。鉴于此，在《中国法律评论》的大力支持下，我们特邀国内在法律规范性问题上颇有研究的中青年学者陈景辉、雷磊、程金华三位教授共同发起本期专题讨论。感谢他们的积极参与。
作为地方法制研究的积极推动者，我认为地方法制的规范性是毋庸置疑的；并且认为，法律作为一种实践理性，地方法制规范性问题的讨论与法律论证的资源需要自下汲取的方向是完全契合的。陈景辉与雷磊两位教授则持相反意见。陈景辉教授认为，地方法制这个概念并不具备规范性基础，甚至地方法制（治）、区域法治这样的概念由于自身逻辑上包含着与法治的紧张关系，也都是不成立的。雷磊教授则同样从地方法制与法治的关系入手，认为地方法制不可能成为一个规范性意义上的概念。程金华教授则认为，地方法制基于地方本身的自主性，显然具有规范性的含义。朱志昊副教授将自己对地方法制规范性的质疑进一步系统化。
这组文章将地方法制规范性问题完整地呈现在读者面前，期待引起更多学界同仁关注这一问题。每一个国家的法治，都会有自己独特的形成方式；借助法治的多种发生形态，或许，也有助于我们丰富对法律、法治的认识，更加深刻地把握法治发展的一般规律。
程金华
上海交通大学凯原法学院教授
中国法与社会研究院研究员
中国地方的法律制度建设，无论是务实的"地方法制”还是更加有想法的"地方法治”建设，都具有规范性含义，也就是地方在做这些工作的时候应当具备自主性权力，并且这种自主性权力应当受到，尤其是中央政府的尊重和保障。地方法制/法治建设的自主性权力不仅可以在现行"八二宪法”第三条关于中央与地方关系的宪法原则中找到规范性基础，也符合历代中国人追寻理想的中央与地方关系的价值追求。借用明代思想家顾炎武的说法，就是应当"寓封建之意于郡县之中”。
目次
一、引论
二、宪法中的“地方”及其自主权力的规范性空间
三、“寓封建之意于郡县之中”：地方自主性权力的理论价值
四、从“地方法制”到“地方法治”
本文刊于《中国法律评论》2019年第3期专论栏目（第42—51页），原文10000余字，为阅读方便，脚注从略，如需引用，请点此购刊，参阅原文。
本文的写作得到了2017年度国家社科基金重大项目“大数据与审判体系和审判能力现代化研究”（17ZDA130）和2015年度国家社科基金重大项目“合作治理：国家治理体系现代化与国家责任研究”（15ZDA031）的支持，在此表示感谢。
引论
这组关于“地方法制”或者“地方法治”的稿件所讨论的核心议题是：地方的法制/法治建设是否具有规范性。与实然性相对应，规范性所要探讨的是应然层面的东西，是行动应当遵循的方向和指南。
像葛洪义教授在本期文章所提到的那样，法学理论的“规范性”讨论有两个层面：一个层面是现有宪法法律体系所要求应该遵循的行为规范，另一个是价值层面所应该追求的价值标准。本文基于规范性这两个层面的界定，对所讨论的问题进行回答。
我的核心观点是，中国地方的法制建设——无论是更加务实的“地方法制”还是更加有想法的“地方法治”建设——都具有规范性。更确切地讲，地方法制/法治建设的规范性主要在于，地方进行法律与制度建设应当具备自主性权力，并且这种自主性权力应当受到——尤其是中央政府的——尊重和保障。这种对自主性权力的应然要求，既符合中国现行宪法的规范性要求，也符合历代中国人所追求的理想的中央与地方关系的价值标准。
在进一步阐释我的观点之前，为了避免讨论的“关公战秦琼”，我还要做几点说明，避免离题。首先，对地方法制/法治建设的规范性讨论非常有意义，也适逢其时。在最近一些年，关于中国地方法制/法治建设的实然性，甚至更进一步的实证性研究，已经出产了不少成果。
尤其近期一些研究也在实然层面发现，中国地方的立法、执法和司法实践在很大程度上是自主的。
比如，基于对北京、上海和广州三个城市违纪解除劳动合同纠纷判决书的实证研究，我和柯振兴的合作研究发现，各个地方不同的法律规则会导致对公民/企业权利的差异性保护。在劳动合同法中，具体体现在对劳动者（企业）有利的法律规则会导致对劳动者（企业）有利的司法裁判，并且具有统计上的显著性。
但是，这种地方法律权力实践的自主性是否具有规范性，目前并没有得到很好的解答。正如本期的朱志昊文章所言，地方法制理论很好地揭示了地方法制能够以及为何能够推动法治国家建设，但目前暂无力回答为什么应当借助地方法制推动法治国家建设。
其次，讨论地方法制/法治建设的规范性，并非是讨论地方法律制度本身的规范性。地方法律制度自身的规范性应该是不用论证的，因为它们是国家法律规范体系的一部分，当然应当遵守——无论是否“良法”，都在实证法的意义上应当被遵守。
毋宁，这里的规范性问题在于，地方法制建设是否具有规范性，是否应当被尊重，地方的自主性建设是否具有某种重要的价值？所以，讨论规范性的核心要义在于中央政府是否——在一定程度上——对地方的行为应当保持克制并予以尊重？
最后一个说明是，关于地方法制/法治建设的规范性讨论，这里面至少有两个维度的讨论空间，一个是“中央与地方”，另一个是“法治与法制”。不过本组文章中，否定“地方法制”或者“地方法治”规范性的文章，更多是侧重“法治与法制”的视角，通过对法治含义的解析来否定地方法制/法治建设的规范性意义。
这种讨论固然有意义，但是我个人认为，从“中央与地方”的视角进行讨论更有“杀伤力”。换言之，在论证地方法制/法治的规范性这个问题上，更重要的是如何认识“中国”的“地方”（或者“中央”之下的“地方”），而不是如何认识“法制”或者“法治”，尽管后者也是重要的议题。
宪法中的“地方”及其自主权力的规范性空间
讨论地方行为的规范性，在实证法层面，最重要的自然是宪法的规范性规定。那么，在中华人民共和国的宪法中，地方一一相对于中央而言一一有怎样的地位？在现行的“八二宪法”中，第3条关于中央与地方关系的原则性规定提供了地方拥有自主性权力的规范性空间。
当然，这个原则的形成，也是有所波折的。
“五四宪法”并没有对中央与地方关系做一个原则性的规定。不过，毛泽东于1956年发表的具有制宪意义的文本《论十大关系》，把中央与地方关系视为人民共和国所必须认真对待的十大关系之一，并提出了非常著名的发挥中央和地方的“两个积极性”的论断：“我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”
毛泽东的这个论断之后被宪法所吸纳。“七五宪法”第10条首次在宪法中提出了“充分发挥中央和地方两个积极性”的说法。“七八宪法”第11条继受了这个提法，但也增加了“在中央统一领导下”的定语。值得注意的是，“七八宪法”提到的“两个积极性”仅是“方针”（似乎高度比“原则”略低），也仅是在经济建设领域处理中央与地方关系的方针。
而之后的“八二宪法”第3条则把“两个积极性”的经济建设方针升级为处理中央与地方关系的一般性原则，并表述为“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。
同时，值得注意的是，“八二宪法”全文自始至终都没有用“单一制”或者“单一”这个称谓来命名当代中国的中央与地方关系。但是，尽管如此，在当代出版的绝大多数中国宪法学教科书都认为“中华人民共和国是单一制国家”。
在之前的研究中，我提到目前中国的理论界对“单一制”的界定，存在三种学说，即以界定中央与地方政府权力分配的方式为核心定义标准的程序学说，以更主张从权力的实质分配来定义的实体学说，以及主要通过国家结构形式的外观来界定的形式学说或者外观学说。这三种对于单一制定义的学说各有千秋，侧重也不一。
如果说有所共同的话，那就是所有定义都直接明示或者暗含了一个信息：在单一制国家中，国家权力在中央与地方政府之间的配置上，所有权力最终归属于中央政府——当然并不排除中央政府可能把部分权力授权给地方政府行使。
但是，如果对现行宪法进行更加细致的解读，我们很难通过宪法的解释直接得出所有权力最终归属于中央政府的结论。根据现行宪法的规定，“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关”（第57条），“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成”（第59条），以及“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举”（第97条）。
对这些宪法条文的教义学解读会引领我们得出这样一个结论：中国人民作为一个整体拥有国家权力，人民通过直接选举产生基层的人民代表大会，再由后者选举产生上一级人民代表大会，直到产生全国人民代表大会——这是一个非常清晰的自下而上的授权逻辑。
换言之，通过对上述宪法条文的法教义学解读，并不能得出如下结论：中国人民作为国家主权的所有人把所有的主权行使权力直接委托给了中央政府。相反，地方人民代表大会所代表的地方政府首先得到了人民的授权，最后才是全国人民代表大会所代表的中央政府得到了人民的间接授权。
如此，根据中国现行宪法，主权所有权在于全体中国人民，主权行使权来自中国人民经由地方人民代表大会层层往上的委托。亦有学者指出：“只要仔细品味即可发现，这一表述（指现行宪法中关于人民主权原则的表述一作者注）所设定的主权运作逻辑并非经典的单一制，而颇有联邦制的色彩：地方人民代表大会的权力直接来源于人民，而非全国人民代表大会的授予。”
简言之，如果要证成中央政府是国家权力的最终所有者，就必须在宪法教义学上理顺“中华人民共和国的一切权力属于人民”和“中央的统一领导”的关系。
事实上，用“单一制”对当代中国的中央与地方关系进行归纳，虽然抓住了矛盾的主要方面，突出了“中央的统一领导”，但忽视对宪法文本中“地方的主动性、积极性”的规范性解读。
这种归纳也招致了不少批评。比如，童之伟教授认为：“有关论著在写到国家结构形式基本理论领域的问题时，唯上、唯书、因袭旧说、不尊重活生生的社会经济事实的倾向十分明显，甚至为了维护一些不太科学的观点而故意忽略一些事实。”
我在这里提出这个问题，并不是要否认“中央的统一领导”，而是要提醒读者注意，宪法通过“充分发挥地方的主动性、积极性”这样的原则性规定，是要给地方拥有一定自主权力的规范性空间。如果我们对“七八宪法”第11条到“八二宪法”第3条的改变做一些深入解读，就会发现这个改变意味深长。
这个改变，正如前述，首先是把经济建设领域里处理中央与地方关系的方针，升级、拓展到处理中央与地方关系的一般性原则，拓展了这个原则的普适性。其次，在“七八宪法”中明确提到的“充分发挥中央和地方两个积极性”变成了“八二宪法”中的“充分发挥地方的主动性、积极性”。“中央积极性”在现行宪法中的消失是耐人寻味的。宪法学者郑毅的一个最新研究，对此进行了很好的解读，并值得深入讨论。
由于篇幅有限，这里只直接谈我的看法：“八二宪法”中的“中央的统一领导”已经把“中央的积极性”包容进去了，并已经给了中央政府积极行政的充分条件，所以并不需要再提及中央政府的积极性，否则就有赘述的问题一当然中央也可能不积极，但是产生不积极的原因不是受到地方的挤压，而是其他制度设计出了问题。
反之，对于地方则不一样。在“中央的统一领导”之下，如果地方不积极，往往很有可能是中央与地方关系出了问题，所以地方的主动性、积极性就变成了中央与地方关系实实在在的问题。
“八二宪法”的修正，其实有“缺啥补啥”的意味：因为现实中中央政府不太可能缺乏积极性和主动性，因此就不用在宪法中强调一尽管中央政府的积极性和主动性还是国家治理的重要前提；反之，因为现实中地方政府的积极性和主动性经常受到挤压，所以必须在宪法的文本中强调要“充分发挥地方的主动性、积极性”。
简言之，这里有两层含义：
其一，治理中国这样的大国，就像中央的主动性和积极性一样，地方的主动性和积极性至关重要，所以这是一个基本的宪法原则；
其二，因为在现实的运作中，地方的主动性、积极性经常受到挤压，所以有必要在宪法的修改中予以保留、强调。
当然，对现行《宪法》第3条进行规范解释，也必须注意到，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”虽然是处理中央与地方关系的一般性宪法原则，但其所指也是明确的，指的是“国家机构职权的划分”。
在这种意义上，我们对宪法中地方自主权力的规范性空间，也不能做太宽的解读——至少在宪法教义学上是如此。学者倪斐在证明“地方法治”概念正当性时，提出了主权和治权相分离的观点，并认为主权通过法律转化为治权发挥作用。根据他的观点，所谓“治权”，是国家通过国家机关统治、治理和管理国家和社会公共事务的权力的统称；治权是一种派生性权力，是原生性权力主体通过宪法、法律在国家机构体系内进行配置的、由不同国家机关和政府官员掌握和行使的权力，其现实表现就是各级国家机关的法定职权。
倪斐的看法很有道理。在中国现行宪法体制下，主权是单一的，不可分割的，但是治权（或者“职权”）是可以分立的，并且根据人民主权的宪法原则，作为权力“终极所有人”的中国人民，把治权委托给政府一其中国家事务的治权委托给中央政府，地方事务的治权委托给地方政府，并遵循“中央的统一领导”和“发挥地方积极性、主动性”的原则。
拥有一定程度上的治权自主性是地方能够发挥积极性和主动性的前提，包括有效地（被动）落实中央制定的法律法规，以及创新地（主动）建设符合现代法治理念的地方性法律制度规范体系。
“寓封建之意于郡县之中”：地方自主性权力的理论价值
当然，探讨地方法制/法治建设的规范性，虽然宪法的规范性是基础，但是其规范性也不局限于现有的宪法规范。毕竟，地方在国家政治生活中的地位，是“中国”出现以来经久不衰的重大议题。
其核心问题是，像中国这样的大国治理，究竟需要一个怎样的中央与地方关系制度框架；地方在国家治理体系中，是否有独立自主的地位；独立自主性的边界在哪里？
可以说，当代中国宪法对“中央的统一领导”和“地方积极性”的确认，一方面是对“毛泽东思想”的直接采纳，另一方面则在更深层次反映了有识之士对“过度分权”或者“过度集权”的担忧。
这个问题，经常被描述为“一放就乱、一收就死”，并且成为中国历史上循环出现的制度弊病。
在中国历史上，已经有不少思想家对中央与地方关系的问题，以及解决问题的理想制度架构做了非常深入的思考，其中包括唐代思想家柳宗元、宋代思想家叶适和明代思想家顾炎武等。应该说，主流的想法还是非常清晰的：在坚持国家主权统一的前提下，建设中央政府统一领导和地方有相对独立地位的治理体系。顾炎武把这种理想的中央与地方关系归纳为“寓封建之意于郡县之中”。
其中，“封建”之义是权力分封，地方政权有很大的主权，可以比照现代的联邦制或者邦联制；“郡县”之义是中央集权，皇帝代表的中央政府任命各级官员，地方政权没有自主性或者有很少的自主性，类似现代的单一制。
为什么要“寓封建之意于郡县之中”，实现“封建”和“郡县”的有机融合？
因为单纯的“封建”或者单纯的“郡县”都有失偏颇。顾炎武认为，“封建”的问题在于“其专在下”，“郡县”的问题在于“其专在上”。地方的过度分权，尤其是地方割据，其危害性自不待言。中央的过度集权，也会大大抑制地方的自主性和积极性，导致地方政府及其官员对国家治理没有归属感。而且，中央的过度集权，也往往对皇帝的独裁专制推波助澜。
叶适对“中央集权加皇帝独裁”的体制弊端做了非常深刻的剖析：“百年之忧，一朝之患，皆上所独当，而群臣不与也。夫万里之远，皆上所制命，则上诚利矣；百年之忧，一朝之患，皆上所独当，而其害如之何！”
毕竟，中央政府虽然可能高瞻远瞩，但对大国的各个地方很难有全面的了解；皇帝虽可能睿智，但毕竟是一个人，没有办法做到面面俱到。因此，“郡县”在中央的统一领导下，通过“封建”的激励，让地方官员有更多的担当和参与，这是才是理想的中国中央与地方关系建制。
然而，在中国上下五千年的历史中，中央与地方关系一直处在变动之中。据历史学者葛剑雄考据，自秦始皇灭六国的公元前221年至清朝灭亡的1911年，中国历史上分裂的时间多于统一的时间，并不存在所谓的绝大多数时间是中央集权的统一国家。
历史学者李治安等人把清朝以前的中央与地方关系，归纳为三种类型：分割式的地方分权、极端的中央集权和分寄式中央集权。相对而言，分寄式中央集权更加接近中央集权和地方分权的制度平衡，尤其是，“西汉郡守负责制是中央集团与地方分权主辅结合的楷模”。
在绝大部分的中国历史中，真正实行“寓封建之意于郡县之中”治理体系的时间并不长久。相反，实践中的国家治理，要么处于过度集权的状态，要么处于过度分权的状态。毫无疑问，这两种状态都有很大问题。
正如学者吴稼祥所言：“这就是中国四千年来的政治困境：中央不集权，地方分权，虽有活力，但容易处于低压或负压状态，不稳定，容易‘瓦解’；中央一集权，集急了，高压不稳定，容易‘土崩’，而集慢点儿，最好也就是高压稳定，慢慢‘癌变’。”
中国历史已经无数次证明，如果中央专权，地方没有活力，国家就会衰败。对于中国这样的大国而言，最好的中央与地方关系的权力配置，应该是最出色的中央集权与地方分权的均衡。均衡并不意味着均权，所以中央大可不必担心自身权力的侵蚀。但是，要保持地方的主动性和积极性，就必须有两项制度性的举措，其一是在特定领域的必要分权，其二是对这种分权的制度化保障。
在这个意义上讲，探讨地方法制/法治建设的规范性，既要认真解读当下的宪法法律规范，从中寻找直接的规范性基础，也要超越当下的宪法法律规范，思索更为根本的、价值层面的规范性。
除了上述中国的思想家外，几位近当代世界知名的思想家也对地方自主性的价值做了很好的阐述。
在《论美国的民主》中，托克维尔认为分权的联邦制同时集中了大国和小国的制度优势：“为了把因国家之大而产生的好处和因国家之小而产生的好处结合起来，才创立了联邦制度。考察一下美利坚合众国，就可以看到它从采用这种制度当中获得的一切好处。在中央集权的大国，立法者必须使各项法律具有一致性，而不能带有地方和习俗的差异。立法者决不处理特殊事件，职能按正常情况立法。这样，人民就必须服从立法的需要，因为立法不能服从人民的需要和习俗。这正是国家动乱和多难的一大原因。在联邦国家，就不存在这样的弊端，因为国会只制定全国性的主要法令，而法令的细目则留给地方立法机构去规定。主权的这种划分对联邦的每个成员的好处，无论是怎样想象都不会过分。”
另一位同样不可避开的思想家是哈耶克。哈耶克认为，分权之好在于人们自己对自己最了解，也因此能够对自己的福利做出最好的决定。
为此，他曾评论道：“合理经济秩序的问题所具有的这种独特性质，完全是由这样一个事实决定的，即我们必须运用的有关各种情势的知识，从来就不是以一种集中的且整合的形式存在的，而仅仅是作为所有彼此独立的个人所掌握的不完全的而且还常常是相互矛盾的分散知识而存在的。因此，社会经济问题就不只是一个如何配制‘给定’资源的问题……社会经济问题毋宁是这样一个问题，即人们如何才能够确使那些为每个社会成员所知道的资源得到最佳使用的问题，也就是如何才能够以最优的方式把那些资源用以实现各种惟有这些个人才知道相对重要性的目的的问题。”
基于个体对（经济）知识的掌控优势，哈耶克推崇分权的制度安排。
当然，在理论上对地方权力自主性的价值论证，还远远不止这些。如果一定要做个概括的话，大概可以这么讲：自主性可以让地方政府及其官员对治理产生归属感（或者英文所谓的“ownership”），并基于地方的独特性，做出有利于本地情况的合理决策与执行。正如经济上的产权可以给市场主体极大的经济激励，以便对财产做最优的经营一样，政治上的产权可以给地方政府极大的政治激励，以便利用手中的权力去建设“良法”，实践“善治”。
虽然，分权与地方的权力自主性也有很大的弊端，但弊端并不能否认其价值的存在，这是一枚硬币的两面。并且，在价值层面上，地方自主性的应然边界，已经超越了前文宪法规范所提到的“职权”（或者倪斐所界定的“治权”），不可避免地“染指”到主权的范畴。换言之，在价值层面上论证地方的权力自主性，其答案不仅是正面的，而且其范围也超出了宪法所确定的规范范围。
进一步讲，价值规范意义上地方自主性权力对宪法规范意义上的地方自主性权力的超越，也意味着“地方”的不同含义。葛洪义教授认为，法治建设中的“地方”有三层含义，一是中央的行政下级，二是国家管理与服务社会的最前沿，三是国家与社会的“结合部”。
我在此处做一个不同的解读：“地方”有两个层面的内涵，一个是与“中央”相对应的“地方”，另一个是与“中国”相对应的“地方”。在现有的讨论中，当我们说到“地方”的时候，很容易自然而然就认为这是“中央”的下属单位。这是对的，但并不全面。地方，既是中央的下属，也是国家的构成要素。可以说，没有地方，就没有国家。
作为国家的“中国”更是如此。从词源看，“中国”的另一面就是“地方”。据考证又尚书·周书·梓材》里讲到的“皇天既付中国民越厥疆土于先王”’是目前能看到最早出现“中国”的古籍文本之一，说的是周武王克商之后，从边远的自家部落到中间的“中国”来替代商纣王统治臣民的宣誓。不像家庭里的父亲和儿子，其关系建立在“生”和“育”的基础上，其上下的权威关系具有一定的天然的正当性基础，“中国”与“地方”的关系，从一开始就是加盟与构成的关系一只不过随着秦王朝创建了“郡县制”之后，中央政府的集权统治慢慢演变成了一种制度习惯，人们潜移默化地接受了与“中央”相对应的“地方”概念。
简言之，从现行宪法规范对地方自主性权力的证成，上升到价值规范层面对地方自主性权力的证成，也意味着“地方”含义的升级：从与“中央”相对应的“地方”（更多指的是各级地方的国家机关，英文的对应更应该是“subnational governments”），上升到与“中国”相对应的“地方”（更多指的是地方性政权，是作为一个整体性的、区域性的治理体系，对应的英文是“local states”）。
从“地方法制”到“地方法治”
虽然前文的分析更多讨论的是一般意义上的地方自主性权力的规范性，但很显然其结论完全适用于法律制度建设的范畴。根据本地的情况，落实中央所制定的全国性宪法和法律规范的实施，并根据本地情况制定并施行区域性的法律制度规范，毫无疑问是“国家机构职权”的核心内容。所以，到目前为止，我个人觉得，已经完成了对“地方法制”具有规范性的证成。
葛洪义教授认为，所谓“地方法制”，是指在法治统一原则下，地方根据本地实际情况的需要，在应对宪法法律实施所产生的各种问题的过程中，形成的规则和制度的总和。
它包括如下几个含义：首先，“地方法制”并不等同于法治或地方法治，两者之间不是同等关系，逻辑上不是平行的概念，地方法制只是法治的重要内容之一；其次，地方法制是围绕宪法法律实施而产生和形成的，这意味着地方法制是整个国家法治建设的组成部分；最后，也是最重要的是，地方法制是来自各个地方的为了应对宪法法律实施而产生的问题的过程中形成的规则和制度的总和。
概言之，地方法制这一概念主要是研究各个地方在实施宪法法律的过程中结合本地实际和自身认识而形成的“次级规则与制度”（相对于中央政府制定的“一级规则和制度”的宪法法律），目的是保障宪法法律权威的实现。
地方法制的提出，在方法论上的意义重大，主要体现在：明确地方是法治建设相对独立的主体，地方在国家的利益格局中具有一定的独立性，进而表现出自己的独立意志和价值取向。换言之，地方不是法治建设中的被动者，相反是基于自身利益而积极主动介入的参与者。如果不注意规范、约束和引导地方的行为，把地方看作消极因素，刻意打压地方，就会出现地方不作为或者乱作为。
针对当前热点的营商环境建设而言，葛洪义教授特别提及，其本质上还是一个法治环境的问题，而且无法由统一的国家法律来规范，只能是由次级规则与制度的差异来支持这种区别的形成。他还提到，作为方法论的“地方法制”可以用来反思、检讨目前在中国法学界流行的总体性、整体性、综合性、自上而下的思维方式；相反，“完全可以换一个角度，从地方、下级、普通群众等角度，去观察中国社会现实中丰富的法律生活，或许会有新的认识和启示”。
我个人非常同意上述看法。也因为如此，我在若干年前提出了法律发展的“中间变革”这一说法。
所谓的“中间变革”，是相对于中央政府的“顶层设计”和社会力量所进行的“底层运动”而言的，主要是指地方政府所进行的法律改革工作。中间变革的行动者主要是地方政府及其官员，尤其是省级和较大的市的政府及其负责决策的主要领导官员。地方政府及其官员或者基于自身的直接利益，或者是基于地方的整体利益，而开展实质性的法律改革工作。在具体的工作上，地方政府及其官员可能进行实验性立法，也可能对行政执法和司法运作进行主动改革，也当然可能涉及对整个辖区法治环境的改善。
相比较顶层设计的全局性、前瞻性和计划性，地方政府所主导的法律变革可以直接形成竞争性的“政策市场”，并可能达到如下几种改革效果：地方政府提出新的法律改革创意，成功则推广，失败则承担先行先试的成本；可以实现法律制度的多元化和保障地区之间的制度性差异；引起法律制度之间的模仿与竞争，以及作为制度消费者的公民与组织的选择与放弃。
当然，尽管中间变革可以形成制度改革的持续市场动力，但是如果没有合理的约束，则既可能形成“良性竞争”（race to the top)，也可能形成“恶性竞争”（race to the bottom)。总之，提出法治建设的“中间变革”，并非是唯地方中心主义的，恰恰希望回到上文提到的《宪法》第3条规定的基本原则，即在国家治理事务中，既要贯彻中央的统一领导，也要发挥地方政府的积极性和主动性。
但是，在同意葛洪义教授上述观点的同时，我对他所认为的“地方法治”并不成立的看法，有所保留。针对倪斐基于主权和治权相分离来证成“地方法治”的观点，葛洪义认为，在一个统一的国家主权范围内，不可能同时存在依据治权不同而形成的法治或者非法治的地方，并且讨论“地方法治”会偏离研究目标本身。
对此，我的观点是，“地方法制”和“地方法治”这两个概念都同时存在。除了“法制”和“法治”有明显的差别以外，更重要的是这两个概念中的“地方”也有可能有不同的含义。
前文提及，“地方”有两个层次的含义，一个层次是与“中央”相对应的“地方”概念，另一个层次是与“中国”相对应的“地方”概念。很显然，与中央相对应的地方概念，是我们目前的宪法和法律技术所强调的，是目前全国法治建设的“务实问题”。
相应地，根据葛洪义教授的定义，“地方法制”是来自各个地方的为了应对宪法法律（或者葛洪义教授说的“一级规则和制度”）实施而产生的问题的过程中形成的地方性规则和制度（或者葛洪义教授说的“次级规则和制度”）的总和。
之所以说这个层面的讨论是“务实”的，因为它大体是在现有宪法的规范体系内讨论的，并与当前的政法生态并不相悖。然而，如果我们聚焦与“中国”相对应的“地方”概念，“地方法治”的概念并非不成立，并且其重要性不亚于前者，甚至是更加根本性的“国家构成”问题。显然，后者更是一个“务虚问题”，但在价值规范层面更值得思考和分析。
作为总结，回到地方法制建设是否有规范性这个问题上，我的答案是：的确存在规范性，并且宪法规范和价值规范两个层面上，都存在地方建设自主的法律制度与规范体系的要求。并且，虽然“地方法制”建设至今还是没有得到很好解决的务实问题，我们当努力研究之，但是对于“地方法治”建设的研究可能更有深远的历史意义。在我看来，弱地方，不可能出现强中央；并且，无地方，不中国。没有出色的“地方法制”建设，就没有办法实现中央政府的“依法治国”，未能深入研究探索“地方法治”，也就很难真正落实“法治中国”。
关于“地方法制”和“地方法治”的规范性之问，是个好问题，重大问题。很显然，至今关于两者的研究更多还是在实然层面展开的。并且，现在的局面有点混乱：各地方在讲“法治XX”的时候，实际上指的是“法制XX”；而真正的“法治XX”还有待我们做更大胆、更深入的理论探索。我希望本文的讨论对读者厘清这些概念有所帮助。
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