党的十八届三中全会第一次提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会进一步提出了“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标”，并对如何实现这个总体目标做出了全面部署。这里提出了“制”与“治”的问题。“制”与“治”是一个国家的制度合理性与治理能力、执行能力的关系问题。“制”与“治”的定位及关系，党的十九届四中全会作出了明确界定，强调中国特色社会主义是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。制，制度，侧重于规范本身，侧重于文本载明的约束，把治国理政的好思想、好经验制度化，贯注于制度之中，作为治国理政的依据、基础；治，治理，是制度的实践，侧重于进行管理，侧重于人的主体性活动。制度对于国家治理起着根本性、全局性、长期性作用，有了好的制度，才有可能实现治理体系和治理能力的现代化。国家的治理能力是运用国家制度管理国家社会各方面事务的能力，涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各个方面。制度的优势要转化为治理的效能，治理的科学性和有效性应建立在科学的制度之上。有效的治理能力也十分重要，没有有效的治理能力，没有科学的方法路径，再好的制度也难以发挥作用。制度是否科学、合理，要有治理的成效来展示和检验，而治理的成效，首先与制度有关，也可能与人的主体性活动有关。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，搞好“中国之治”，要从“制”与“治”两个方面下功夫，除了继续在制度建设上下功夫以外，同时要加强治理体系和治理能力现代化建设，通过科学的方法路径，把中国特色社会主义制度优势转化为国家治理效能。

　　一、坚持和完善中国特色社会主义制度，为“中国之治”奠定制度基石

　　制度是定国安邦之根本，中国特色社会主义制度是当代中国发展进步的根本保证。

　　中国共产党自成立以来，团结率领人民，坚持把马克思主义基本理论同中国具体实际相结合，赢得了中国革命胜利，并深刻总结国内外正反两方面经验，不断探索实践，不断改革创新，建立和完善社会主义制度，形成和发展党的领导和经济、政治、文明、军事、外事等各方面制度，加强和完善国家治理，取得历史性成就。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务。随着改革开放逐步深化，我们党对制度建设的认识越来越深入。1980年，邓小平同志在总结“文化大革命”的教训时就指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”1992年，邓小平同志在南方谈话中说：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”党的十四大提出：“在九十年代，我们要初步建立起新的经济体制，实现达到小康水平的第二步发展目标。在经过二十年的努力，到建党一百周年的时候，我们将在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”党的十五大、十六大、十七大都对制度建设提出明确要求。

　　党的十八大以来，我们党把制度建设摆到更加突出的位置，强调“全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制弊端，构成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重要命题，并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新时代，开创了我国改革开放的新局面。党的十八届三中全会推出336项重大改革举措。经过5年多的努力，重要领域和关键环节成效显著，主要领域基础性制度基本形成，为推进国家治理体系和治理能力现代化打下了坚实基础。党的十八届五中全会进一步强调，“十三五”时期要实现“各方面制度更加成熟更加定型，国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，各领域基础性制度体系基本形成。”

党的十九大作出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略安排，其中制度建设和治理能力建设的目标是：到2035年，“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；到本世纪中叶，“实现国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届二中、三中全会分别就修改宪法和深化党的国家机构改革作出部署，在制度建设和治理能力建设上迈出了新的重大步伐。党的十九届三中全会指出：“我们党要更好领导人民进行伟大斗争、建设伟大工程、推进伟大事业、实现伟大梦想，必须加快推进国家治理体系和治理能力现代化，努力形成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度。这是摆在我们党面前的一项重大任务。”

　　我们国家的制度和治理体系是具有强大生命力和巨大优越性的制度和治理体系，是能够持续推动拥有近十四亿人口大国进步和发展，确保拥有五千多年文明史的中华民族实现“两个一百年”奋斗目标进而实现伟大复兴的制度和治理体系。我们的国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，主要是坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论、保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势；坚持人民当家作主，发展人民民主、密切联系群众，紧紧依靠人民推动国家发展的显著优势；坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利的显著优势；坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势；坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势；坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势；坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势；坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势；坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会充满生机活力的显著优势；坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势；坚持党指挥枪，确保人民军队绝对忠诚于党和人民，有力保障国家主权、安全、发展利益的显著优势；坚持“一国两制”，保持香港、澳门长期繁荣稳定，促进祖国和平统一的显著优势；坚持独立自主和对外开放相统一，积极参与全球治理，为构建人类命运共同体不断做出贡献的显著优势。这些显著优势，是我们坚持中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信的基本依据。这些显著优势，对这些最根本、最基本、最重要的问题固根基，制度化，比如，中国共产党的领导地位，马克思主义在意识形态领域的指导地位，都列入根本制度，写进党章，写进宪法，等等，这就为治国理政从根本上奠定了制度基石。面临建成更加成熟更加定型的中国特色社会主义制度的重大战略任务，我们必须强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率，带动全党全社会自觉尊崇制度、严格执行制度、坚决维护制度。要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，着力固根基、扬优势、补短板、强弱项，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。我们必须加强制度理论研究和宣传教育，引导全党全社会充分认识中国特色社会主义制度的本质特征和优越性，坚定制度自信。我们必须推动广大干部严格按照制度履行职责，行使权力，开展工作，提高推进“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局等各项工作的能力和水平。

二、推进国家治理体系和治理能力现代化，

为充分发挥中国特色社会主义制度优越性和制度威力提供保证

　　习近平总书记指出：“新时代谋划全面深化改革，必须以坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化为主轴，深刻把握我国发展要求和时代潮流，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置，继续深化各领域各方面体制机制改革，推动各方面制度更加成熟更加定型，推进国家治理体系和治理能力现代化。”推进国家治理体系和治理能力现代化，突出治理效率，目的是为充分发挥中国特色社会主义制度优越性和制度威力提供保证，使制度发挥高效、协调、持续的优势，逐渐完善体制、补齐短板，使既有制度成熟定型，并强化制度执行，将以文件形式存在的体制机制和程序设计，实现制度优势向治理效能的转化。

　　推动国家治理体系和治理能力现代化，首先，必须毫不动摇地加强和改善党的集中统一领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势，党是最高政治领导力量。党的集中统一领导是中国特色社会主义的政治优势，也是实现“中国之治”最大的政治优势。党的领导的制度优势，要通过一些什么样的具体实现形式才能转化为治理效能呢？关于坚持和完善党的领导制度体系，党的十九届四中全会“决定”提出6个方面的要求：一是建立不忘初心、牢记使命的制度，二是完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度，三是健全党的全面领导制度，四是健全为人民执政、靠人民执政的各项制度，五是健全提高党的执政能力和领导水平制度，六是完善全面从严治党制度。这六个方面要求可以视为坚持和完善党的领导制度体系的具体实现形式，把这六个方面要求落到实处，将进一步健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系，把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节，确保国家始终沿着社会主义方向前进。

　　坚持人民当家作主，是我国国家制度和治理体系的显著优势之一。坚持和完善人民当家做主制度体系，发展社会主义民主政治，要通过一些什么样的具体实现形式呢？要怎样去丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造，确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务呢？党的十九届四中全会“决定”做出了一系列良好的制度设计、制度安排，比如，“健全人大组织制度、选举制度和议事规则，完善论证、评估、评议、听证制度”，“完善支持民主党派和无党派人士履行职能方法”，“健全党外代表人士队伍建设制度”，“全面深入持久开展民族团结进步创建”，“拓宽人民群众反映意见和建议的渠道”，等等，通过这一系列的制度设计、制度安排，人民当家作主的制度优势就可以转化为治理效能，落到实处，老百姓增加幸福感、获得感、安全感。

　　坚持和完善中国特色社会主义法制体系，提高党依法治国、依法执政能力，这是实现“中国之治”的法治基础。为了落实依法治国、依法执政的制度优势，在治理效能方面，党的十九届四中全会“决定”提出了四个方面的举措：一是健全保证宪法全面实施的体制机制。加强宪法实施和监督，落实宪法解释程序机制，推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。二是完善立法体制机制。坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，立改废释并举，不断提高立法质量和效率，以良法保障善治。三是健全社会公平正义法治保障体系。引导全体人民做社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。坚持有法必依、执法必严、违法必究，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度。确保司法公正高效权威，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。四是加强对法律实施的监督。保证行政权、检察权、审判权、检察权得到依法正确行使，保证公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障，坚决排除对执法司法活动的干预。各级党和国家机关以及领导干部要带头尊法学法守法用法，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。

坚持和完善社会主义基本经济制度，推动经济高质量发展，这是实现“中国之治”的经济基础。为了落实“坚持和完善社会主义基本经济制度”的制度优势，在治理效能方面，党的十九届四中全会“决定”提出了五个方面的制度安排：一是毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展；二是坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存；三是加快完善社会主义市场经济体制；四是完善科技创新体制机制；五是建设更高水平开放性经济新体制。每一条都是扎扎实实的举措，比如，拿加快完善社会主义市场经济体制来说，只有在社会主义市场经济体制下，才能营造各种所有制主题依法平等使用资源要素，公开公平公正参与竞争、同等受到法律保护的市场环境，才能健全生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。再拿建设高标准市场体系，建设更高水平开放新体制来说，国内改革以建设高标准市场体系为目标，破除行政壁垒，进一步开放市场，推动公平竞争；对外开放以建设更高水平开放性经济体制为目标，推动我国在全球市场体系竞争中发挥引领作用。

　　坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础，这是“中国之治”的“兴国之魂”，是用社会主义核心价值观“培根铸魂”的工作，是国家治理体系和治理能力现代化的深厚支撑。为了落实“坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度，巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础”的制度优势，在治理效能方面，党的十九届四中全会“决定”提出了五个方面的制度安排：一是坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度；二是坚持社会主义核心价值观引领文化建设制度；三是健全人民文化权益保障制度；四是完善坚持正确导向的舆论引导工作机制；五是建立健全把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的文化创作生产体制机制。“决定”第一次全面系统地从制度层面强调坚持和完善繁荣发展社会主义先进文化的制度体系建设问题，把坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位制度化列为根本制度，这对于我们坚定文化自信，牢牢把握社会主义先进文化的前进方向，激活全民族文化创新活力，更加巩固全体人民团结奋斗的共同思想基础，更好构筑中国精神、中国价值、中国力量，具有重大的意义。

　　此外，坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要；坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全；坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生；坚持和完善党对人民军队的绝对领导制度，确保人民军队忠实履行新时代使命任务；坚持和完善“一国两制”制度体系，推进祖国和平统一；坚持和完善独立自主的和平外交政策，推动构建人类命运共同体；坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督；加强党对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的领导，等等，为了落实这些制度建设方面的内容，在治理效能方面党的十九届四中全会“决定”都分别列出了若干条切实可行的强化制度执行的举措，使制度优势转化为治理效能，使以文件形式存在的规章制度由精神力量转化为经济发展奇迹和政治稳定奇迹的物质力量。

　　（作者系湖南省社科联原执行主席、研究员，中国社会科学院特邀研究员）