外商投资企业授权登记，是指由国家市场监管部门及其授权的地方市场监管部门，为外商投资企业依法办理注册登记的一种行政许可行为。被授权的地方市场监管部门行使登记职权需要接受授权部门的指导和监督，如果被授权部门产生违法和违反政策规定的行为，授权部门有权责令或直接予以纠正，如果情节严重，还有权撤销授权。

历史沿革

我国对于外商投资企业授权登记管理的规定，大致可以划分为三个时期。

一是改革开放之初的制度探索时期。这最早可以追溯至1980年7月颁布的《中外合资经营企业登记管理办法》，它首次明确了我国工商行政管理机关可以委托省级工商行政管理机关办理辖区内的中外合资企业的登记手续。1988年6月颁布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例》规定，三资企业由国家工商行政管理局或者其授权的地方工商局核准登记注册，同年11月颁布的《中华人民共和国企业法人登记管理条例施行细则》首次将外商投资企业授权登记管理制度上升至原则高度，同时明确了省地两级被授权部门所负责的外商投资企业登记管理范围。

二是1992年之后的制度形成发展时期。1992年9月，当时的国家工商行政管理局发布了《关于改进企业登记管理工作，促进改革开放和经济发展的若干意见》（简称《意见》）指出，将加快外商投资企业登记管理的授权工作，对开放地区的省辖市以及外商投资企业超百家的省辖市，将根据编制、办公用房、干部配备及培训等授权条件进行授权。这是我国主管部门首次对被授权部门应具备的具体条件进行规定。此外，该《意见》还指出，具备条件的县级工商行政管理局经授权部门同意，可以先行受理外商投资企业的登记初审工作。这在当时，为促进外商投资企业登记注入了一剂强心针。为落实《意见》，同时规范外商投资企业登记管理工作，明确各级工商行政管理局的职责，1993年5月，国家工商行政管理局颁布了《外商投资企业授权登记管理办法》。该规章共有19条，明确规定了被授权部门提出申请的条件、申请授权时应提交的文件、被授权部门登记的权限、对外资企业的监管范围以及相关行政责任等。这也是我国市场监管部门第一次针对外资企业授权登记管理制定专门性的部门行政规章。1996年1月，国家工商行政管理局又颁布了《关于进一步明确外商投资企业登记管理工作职责有关问题的通知》，明晰了授权部门和被授权部门的登记管理工作职责以及权限等问题。

三是我国入世后的制度深入完善时期。2002年，当时的国家工商总局本着“提高授权标准，优化授权结构”的思路，重新修订了《外商投资企业授权登记管理办法》，修订后的办法调整和完善了当时的外商投资企业登记管理授权体制，特别是集中了登记权限，并将产业政策的执行情况作为是否授权的重要标准。该办法从入世之后一直实施至今，近20年的时间里，通过外资企业授权登记制度，为保障国家产业政策的实施发挥了积极作用。在此期间，针对个别地方擅自调整外商投资企业登记管理体制，出现外商投资企业营业执照多头签发的现象，国家工商总局办公厅又于2018年1月发布了《关于清理规范外资企业授权登记工作的通知》，严格规范了外商投资企业登记注册工作，维护外资登记授权体制的严肃性。

意见稿修订建议

2020年4月15日，国家市场监管总局发布《外商投资企业授权登记管理办法（征求意见稿）》（简称《征求意见稿》）公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年5月14日。这是国家市场监管部门对该办法的第三次修订，主要目的是与2020年1月1日起实施的《外商投资法》《外商投资法实施条例》实现接轨。此次修订对后疫情背景下加快恢复外商投资信心，进一步加强和改进我国外资登记管理工作，积极助力国家“一带一路”倡议实施乃至推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。但笔者认为，有的地方仍需完善。

一是被授权部门的登记管辖职责有待进一步明确。《征求意见稿》第8条明确指出，被授权部门应在由国家法律法规列明与核准的范围内进行。但在实践中，由于一些地方市场监管部门监管体制改革不到位，导致相关部门被授权后，在对外资企业的登记注册过程中会附加其他条件，导致外商投资企业难以实现企业注册登记，影响授权登记注册成效。因此，有必要针对该条制定进一步的实施细则，明确管辖范围和具体职责与权力清单，内容包括管辖的地域、登记事项、监管范围等。严格限制被授权部门未经授权的任意扩大或限缩管辖范围，以及随意增加审批事项。

二是申请授权部门的申请条件有待进一步简化。《征求意见稿》第4条在申请部门条件方面相较之前的规定进行了适度放宽，删除了要求申请部门“已从事外商投资企业登记初审和登记违法违章行为调查等工作2年以上”的硬性要求等。这让更多地方部门具备申请外资企业登记授权条件具有积极意义。但《征求意见稿》仍将工作人员的“素质”与外语水平作为申请授权的硬性要求，且没有明确的衡量标准。因此，建议或将此类条件删除，或制定细则予以进一步明确。

三是引导被授权部门的服务能力实现进一步提升。《征求意见稿》第7条规定，国家市场监督管理总局应在官网公布其授权的市场监督管理部门名单，未在名单内的不得开展外资企业登记注册工作。从行政管理学角度看，实现从小监管到大监管的观念转变，一定程度上有利于提升监管能力并激发市场能量。外资企业授权登记管理或可通过对被授权部门各项资质与服务能力的公示或评估，促使其提高自身服务能力。例如，授权部门不但应当公示被授权部门的名单，还可公布其在外商投资登记注册工作中提供服务的情况、信息化程度、“一口办理”落实情况、有效登记审批数量与业绩、是否具有行政违法行为或受到投诉等，以此方式倒逼被授权部门提升注册登记服务质量和效率，避免违法行为发生。

四是授权与被授权部门委托的执法行为有待进一步规范。《征求意见稿》第10条规定，授权部门和被授权部门可以委托具备一定条件的下级市场监管部门进行辖内外资企业登记注册和登记违法违章行为调查等工作。这有利于对外资企业登记注册过程中违法行为进行规制，但对于委托执法的程序、内容以及处罚方式的规定尚需进行细化。笔者认为，从当前国家构建法治化、国际化的营商环境的目标来看，对于外商投资主体在登记注册中的违法行为，也应适度采取容错机制与容缺机制。倘若只强调严格执法，忽视执法的规范性，则有可能损害外商投资企业的合法权益。

（作者系法学博士，北京工商大学法学院助理教授）