人民调解是中国特色社会主义司法制度的重要体现，作为法治的“东方经验”，人民调解在化解社会矛盾纠纷中发挥着举足轻重的作用。新的历史条件和环境下，深入推进“四个全面”，必须重新完善人民调解制度，使之在法治中国建设中发挥不可或缺的积极作用。广东省佛山市南海区贯彻落实中央、省、市“六稳”“六保”工作部署，坚持和发展新时代“枫桥经验”，深化矛盾纠纷多元化解机制建设，不断完善人民调解组织架构，不仅成立了南海区总商会人民调解委员会，充分发挥商会组织在招商引资、维护企业权益、预防和化解矛盾纠纷的积极作用，拓宽了商事纠纷化解渠道，形成和谐有序的商贸合作和劳动关系，密切企业间往来，从而形成优势互补的商业关系；而且，在巩固充实传统人民调解组织的基础上，依托协会和行业管理部门，大力加强行业性、专业性人民调解委员会建设。与此同时，在医疗卫生、道路交通、劳动争议、机械装备、旅游、商事等行业性、专业性领域设立了调解委员会，初步形成了覆盖重点行业、专业领域的人民调解组织网络，持续满足人民群众和行业专业不断增长的矛盾纠纷化解需求，为基层和谐稳定和复工复产营造良好法治环境。然而，南海区人民调解的制度建设中，依然面临定位不准、经费短缺和人员参次不齐、作用发挥不充分等问题，这些问题不仅是南海区的发展瓶颈，也是存在全国各地人民调解制度建设之中的普遍性问题。

因此，人民调解制度改革，重在进行顶层设计，坚持问题导向，有的放矢。通过将人民调解纳入公共法律服务体系，正确定位其在多元化纠纷解决机制中的地位；建立分级财政预算制度，保证人民调解经费的稳定来源；创建国家基地，培养专门人才并深化人民调解的研究；强调人民调解协议的即时履行，体现其区别于其他纠纷解决方式的特质，大力提升人民调解的功效。人民调解制度的改革和创新，是保证这项制度焕发生机和活力的先决条件。

一、正确定位人民调解的性质，将其纳入公共法律服务领域

人民调解是是中国传统文化、红色革命文化、现代善治文化的有机组成部分。将人民调解纳入公共法律服务，是新时代对人民调解制度的新定位。为了更好地体现人民调解的群众性、自治性、民间性，充分发挥其作用，需要将其纳入公共法律服务予以升级完善。

1.人民调解制度是中华优秀传统文化——“和谐”文化的组成部分，也是化解矛盾纠纷的“东方经验”，是国际社会公认的中国智慧。人民调解制度的完善，对弘扬中华传统优秀文化，体现法治建设的中国特色，意义重大。法治中国建设中，发挥中国传统文化优势，体现了法治中国的特色元素，有利于建立法治中国的全球话语权。

2.人民调解制度是中国特色政治制度的重要组成部分。党的十九大坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度、多党合作制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度。人民调解是基层群众自治制度的重要内容，是基层群众自我教育、自我管理、自我监督、自我完善的体现，是基层民主的实现形式之一。

3.人民调解制度是党的群众路线工作方法在司法领域的应用和体现，是中国革命优良传统的组成部分。早在陕甘宁边区时期，我党就于1943年制定了《陕甘宁边区民刑事件调解条例》，大力推行人民调解，成功化解了大量矛盾纠纷，为中国革命的胜利创造了良好的社会条件。新中国成立后，人民调解制度在不同时期发挥的作用也有所不同，《宪法》和《人民调解法》均予以充分肯定，长期以来得到了坚持，成为人民司法优良传统的重要内容。

4.人民调解制度是构建矛盾纠纷多元化解机制，推动基层自治，实现善治的重要内容。在法治国家建设、法治政府建设和法治社会建设中，“法治社会建设”是基础性的任务，“三位一体”同时推动才能取得最好效果。但是，法治社会建设在我国是薄弱环节，因而是重中之重。人民调解制度的完善是夯实法治社会建设，提升法治中国建设的核心内容，是推动“三位一体”建设的突破口。

5.及时、有效、快捷、免费是人民调解的特点，化解数量庞大的民间纠纷是人民调解的优势。人民调解制度对法治宣传、公民法律意识培养、社会组织参与矛盾纠纷化解、矛盾纠纷预防等等，都具有积极的作用。将人民调解定位为公共法律服务的内容，升华了人民调解在新时代的新定位，有利于充分发挥其在整个国家治理中的作用。

服务型政府建设是中国行政改革取得的重要成就。扩展服务领域，让人民群众更多地享受公共法律服务的成果，是获得感的重要体现。提供广泛的公共法律服务是法治政府建设的重要内容，人民调解制度在推动法治社会建设的同时，对法治国家和法治政府建设也具有深远的意义。

二、建立四级财政分级预算人民调解经费的制度，解决人民调解经费保障不足的问题

目前，人民调解经费主要来源于地方财政，某些地方由区县财政预算，大部分地方没有列入财政预算。经费不足是制约人民调解发挥作用的核心因素。根据不同地域经济社会发展程度，科学合理确定分级财政预算人民调解经费的制度十分必要。经济发达地区，人民调解经费主要应由市、区财政予以保障；经济欠发达地区，人民调解经费的保障渠道，主要应通过支付转移等，由省级和中央财政予以保障。

1.政府购买人民调解服务是人民调解制度健康运行的前置条件，是民心工程。根据不同地域的经济社会发展水平，应当采取差异化的财政保障办法。中央、省级、地市、区县等四级政府，均负有人民调解经费财政预算的职责。

2.经济发达地区建立以区县财政为主、省级和地级市财政为辅、中央财政必要补充的机制，西部地区、经济欠发达地区和民族地区建立以中央财政为主、省级和地市财政为辅，区县财政为必要补充的机制。只有通过分级财政预算，人民调解经费投入不足的问题才能得到根本解决。

3.鼓励各类社会组织、行业组织、公益基金，支持人民调解公共法律服务。对各级政府财政资金的使用，应当由出资方进行绩效管理，通过第三方评估等形式，发挥财政经费的最大化效益。作为公共法律服务的组成部分，政府财政投入应当体现效益最大化原则，发挥人民调解在基层社会治理中的综合作用。

人民调解是夯实社会建设的重要途径，各级政府财政预算是加强基层社会建设步伐的重要举措。有效破解人民调解经费来源难题，保障其在基层社会治理中充分发挥作用，才能体现人民调解健全完善基层群众自治制度的功能。补齐社会建设短板，亟待充分发挥人民调解在化解各类矛盾纠纷、法治宣传教育等领域中的有效作用。

三、建立国家级人民调解研究和培训基地，开展理论研究和专业人才的培养

各地进行了人民调解制度创新完善的积极探索，总结、提炼实践经验，进一步指导实践；针对人民调解员队伍建设进行专题调研、论证，归纳存在的问题，提出解决的思路；成功调解案例的梳理、推送，等等，都需要司法行政管理部门积极采取组织化的政策和措施，才能得到有效解决。

1.新时代人民调解制度的长足发展，需要依赖于对这项制度进行深入的理论研究，并且培养出大量的高素质专门人才。人民调解员需要具备心理学、社会学、法学等综合素质，掌握良好的沟通、协调等技能。现有高等教育专业学科的设置，无论社会学、法学还是心理学等，都没有根据社会职业和社会需求培养人才，不能适应对人民调解员培训、培养的要求。

2.国家建设有专门的法官、检察官、警官、律师等职业培训机构，进行定期、不定期的职业培训。现有的人民调解员队伍水平参差不齐，影响了其对职业的认同，制约了其调解成功的几率。成立专门的研究培养基地，开展专门的培训，也是发挥人民调解作用，改善人民调解现状的有力措施。人民调解员队伍的职业发展和职业培训，是发挥这一制度优势的必要条件。

3.各地关于人民调解的探索，并不缺乏创新和经验，设立人民调解研究和人才培养基地，可以更好地组织专家进行专门的调研，总结、提炼各地人民调解的成功经验，编写案例，宣传人民调解对基层社会治理、法治中国建设的推动意义。另外，向世界各国宣传、介绍人民调解制度，开展调解制度的国际交流与合作，建立中国在调解领域的话语权，需要切实采取措施，加强人民调解的研究和人才培养工作。

4.仅仅依靠目前的学科研究和人才培养，难以满足对职业人民调解员培训和专门人才的培养。人民调解员作为社会工作者，应当具备专门的职业道德、职业伦理，掌握专门的职业技能，人民调解应当建立并遵循专门的程序。所有这些，都需要组织专门的研究和人才培养团队，精细化地完成专门的任务。

现有5所政法大学具有开展专门研究和培训的有利条件，需要政策引导、专项经费投入进行专门研究和培训任务。人民调解制度的理论研究是其创新完善的动力，是其充分发挥新时代基层社会治理作用的必要条件，是国家治理体系和治理能力现代化的体现。人民调解员队伍的培养，则是人民调解事业健康发展的人才保障。

四、强调人民调解协议的即时履行，充分发挥人民调解快速、便捷化解矛盾纠纷的作用

作为多元化矛盾纠纷解决机制的重要组成部分，人民调解的突出特色是人民调解协议一旦达成，绝大部分能够“即时履行”。协议的履行，标志着纠纷的彻底解决。保持人民调解的特质，保持其独立的纠纷解决方式的地位，是发挥人民调解制度优势的前提。

1.人民调解的优势是快速、便捷化解矛盾纠纷，是独立的纠纷解决方式。绝大多数人民调解协议都能够通过现场即时加以履行，成为区别于其他纠纷解决方式的根本特征。强调人民调解协议的即时履行特质，才能保证其更好发挥化解纠纷的作用。

2.人民调解的最大特点是化早、化小、化苗头、化关键点，从而使纠纷的解决难度大大降低，为人民调解协议的即时履行创造了条件。第一时间、第一现场、灵活多元的手段，是遏制矛盾纠纷升级转化的关键，也是人民调解区别于其他纠纷解决方式的显著特征。人民调解保证了纠纷解决的效果，一旦即时履行，意味着纠纷彻底得到了解决。

3.人民调解具有预防纠纷的功能，有助于从源头解决纠纷，有助于减少纠纷，防患于未然。人民调解还具有教育群众、宣传法治的功能，是推动、完善和健全基层社会治理的应有之义。人民调解是基层群众自治制度这一中国特色社会主义政治制度的具体体现。

人民调解制度作为独立的矛盾纠纷解决方式，构成了多元化纠纷解决机制的重要内容。保持人民调解制度作为独立的纠纷解决方式的同时，需要发挥其与诉讼、仲裁、行政裁决等其他方式的有效合作、功能对接。基层社会的特点是综合性，追求良好的制度运行效果，才能实现制度设计的初衷。

总之，人民调解制度的改革完善，是法治中国建设顶层设计的重要内容。通过采取诸如人民调解公共法律服务职能的重新定位、人民调解经费的财政分级预算保障、人民调解理论研究和人才培养基地建设、人民调解协议即时履行等措施，才能切实发挥人民调解制度的积极作用，并不断推动基层群众自治制度的健全、完善。充分发挥出人民调解制度的作用，才能为矛盾纠纷多元化解机制和司法体制改革等奠定良好的基础。

*本文系陕西省“三秦学者”创新团队支持计划“西北政法大学基层社会法律治理研究团队”成果

*作者为西北政法大学校长助理、教授、博士生导师