把握新发展阶段的时代内涵——访清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜

　　中央纪委国家监委网站 杨雅玲 李正穹报道 “十三五”规划目标任务即将完成，全面建成小康社会胜利在望，中华民族伟大复兴向前迈出了新的一大步，以习近平同志为核心的党中央作出我国将进入新发展阶段的重大战略判断。党的十九届五中全会将“十四五”规划与2035年远景目标统筹考虑，全面系统回答了新形势下实现什么样的发展、如何实现发展这个重大问题，为开启全面建设社会主义现代化国家新征程作出战略部署。

　　日前，围绕如何理解和把握新发展阶段的时代内涵，怎样实现新发展阶段的经济社会发展目标等问题，中央纪委国家监委网站专访了清华大学中国发展规划研究院执行副院长董煜。

　　记者：“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，是我国经济社会发展中承前启后、继往开来的新阶段，我们应当如何理解和把握新发展阶段的内涵？

　　董煜：“十四五”规划是一个带有里程碑意义的规划，是站在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，回首全面建成小康社会伟大成就，展望和开启全面建设社会主义现代化国家新征程的规划。“我国将进入新发展阶段”，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略判断，是基于我国发展的历史特点、时代特征，以及周期性特点所作出的重大战略判断，是对“十四五”时期乃至更长时期我国所处历史方位的总概括。新发展阶段有着鲜明的时代特征，也有着崭新的时代要求。理解和把握新发展阶段的内涵和特点，对于“十四五”规划的实施落实，具有重大意义。新发展阶段的内涵体现在以下三个方面：

　　第一，新发展阶段是承载现代化目标的阶段。即将收官的“十三五”规划，将交出一份成绩单，这既是过去五年的发展成就，也是向历史交出的一份全面建成小康社会的成绩单。这份成绩单，中国完成得很好，比如，GDP达到100万亿元，5500多万人脱贫，建成世界上规模最大的社会保障体系等，都具有重大标志性意义，意味着中国的发展上了一个大台阶，而且站得很稳。面向“十四五”时期和更长时期的发展，新规划提出再迈上新的大台阶。根据党的十九大对第二个百年奋斗目标两个阶段的要求，党的十九届五中全会《建议》提出了2035年远景目标，这是一张新的蓝图。其中关于人均国内生产总值达到中等发达国家水平的目标，经过测算，是完全可能实现的。根据远景展望，《建议》提出了“十四五”时期经济社会发展6个新的目标。对这6个新目标要深入把握其精神实质，一方面，这是站在新起点上的新目标，要体现出新的追求、新的气象；另一方面，也要统筹各个领域，沿着顶层设计深化完善落实的举措，按照系统观念的指引去实现这些目标。

　　第二，新发展阶段是迈向高质量发展的阶段。中长期规划目标要更加注重经济结构优化，引导各方面把工作重点放在提高发展质量和效益上。党的十九大以来，高质量发展成为推动发展的主题。“十四五”时期追求的是质量、结构、规模、速度、效益、安全等多重目标的动态平衡，其中“质量、结构”放在了“规模、速度”前，这一顺序的变化，体现出发展理念的更新。新发展阶段的一个重要特点，就是一方面发展的规模很大了，另一方面还处在爬坡过坎的阶段，还面临许多深层次、结构性、中长期的问题。要充分认识不平衡不充分发展的现状，看到经济结构的不均衡问题，看到城乡之间、区域之间的不均衡问题，也要看到人民对美好生活需求的变化。这些都需要在新阶段通过推动高质量发展，改善人民生活品质去解决。

　　第三，新发展阶段是在百年未有之大变局中开新局的阶段。一个规划的编制实施，必须要与大环境结合起来看。当前国际环境前所未有的复杂，西方国家制度层面的深层次问题正在不断显现，其暴露出来的问题，实际上也是经济基础、经济结构的必然反映。相比之下，越发显出中国社会大局稳定的难能可贵，越发显出中国经济健康发展的难能可贵。率先控制疫情，为中国带来了宝贵的时间差，所以才有底气提出在危机中育先机、于变局中开新局。今年以来，党中央面对复杂形势，提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，并将之写入“十四五”规划，这是开辟新发展路径的重大举措。在新发展阶段背景下开拓新局，既要妥善应对当前的经济形势，也要与未来五年的部署安排紧密结合。只有落实好“十四五”规划中的重要目标任务，现代化的新局才有最坚实的基础。

　　记者：新中国成立后，已经制定和执行13个五年规划（计划），“十四五”规划在整个规划史上的地位是什么样的？

　　董煜：“十四五”规划是开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，在我国规划史上、发展史上具有重要地位。新中国成立以来，我国已连续编制实施了13个五年规划（计划），对促进经济社会发展发挥了不可替代的重要作用。这13个规划（计划），展示了新中国70年发展道路上的一幅幅愿景，浓缩记载了中国人民每迈进一步的选择和艰辛。发展规划的演变，大致可以划为三个阶段：一是改革开放前，从“一五”计划到“五五”计划，对建立独立的比较完整的工业体系和国民经济体系发挥了重要作用。二是改革开放后，从“六五”计划到“十五”计划，基本解决了温饱问题，实现了总体小康，开启了全面建设小康社会。三是从“十一五”规划开始，“五年计划”正式改名为“五年规划”，进入了发展战略规划时期，规划理念、规划内容、规划指标、编制程序、规划形式都有了新的展现。

　　当前，中国正处在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，这也意味着“十四五”规划承前启后，将是一个具有新起点意义、开创新篇章的规划。发展阶段的变化，必然要求指导发展的规划也要随之变化，要求规划在自身的内涵和表现形式上进行与时俱进的探索，编制出一个体现新时代特点、符合现代化方向的崭新规划。从这个意义上说，“十四五”规划是规划史上一个带有里程碑意义的规划，也将被定义为“新发展规划”。

　　记者：党的十九届五中全会《建议》把2035年的远景目标放在了“十四五”时期经济社会发展主要目标之前，对此，我们应该如何理解？

　　董煜：通常来讲，过去的规划如果有远景展望的内容，会把相对近期的内容放在前面，把远期的放到后面去展望。比如，上一个有远景展望的“九五”计划，在目标部分就是先提五年目标，再提十五年远景目标。但党的十九届五中全会《建议》有所不同，先提出远景展望，再规划五年目标。这个顺序的变化，需要认真咀嚼和思考，这意味着指导发展的思想观念的深刻变化。

　　通过设定一个远方的目标，再根据描绘的蓝图，一步一步把它变为现实，这是中国制度、中国道路的一个重要特点。过去制定规划时，先设定五年的发展目标，然后通过年度的分解落实加以推进。而2035年远景目标的实现共需要三个五年规划来完成，意味着需要从更长的周期去把握发展的“节奏感”，更加注重保持发展的定力，更加注重发展的稳定性和可持续性。以2035年远景目标为导向，先把第一个五年规划描绘好，再去制定年度计划，再把每一年的计划和任务进行分解落实，这突出体现了短期目标、中期目标、长期目标相结合的思想方法，也是以系统观念谋划发展的重要体现。

　　记者：党的十九届五中全会系统全面地提出“十四五”时期经济社会发展主要目标，这些目标如何通过规划来加以实现？

　　董煜：规划，不仅是一个文本，规划的编制、实施、宣传、评估等，都是规划的有机组成部分，从这个角度看，“十四五”规划是一个系统工程，是一个完整的体系。按五年规划编制惯例，党的十九届五中全会通过规划建议后，国务院再根据建议制定五年规划纲要。在规划纲要里将明确一个指标体系，把规划建议确定的目标量化成一张指标表。“十一五”规划以来，五年规划的指标属性分为两种：预期性和约束性。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。政府要创造良好的宏观环境、制度环境和市场环境，并适时调整宏观调控方向和力度，综合运用各种政策引导社会资源配置，努力争取实现。约束性指标是在预期性指标基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。政府要通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保指标实现。

　　还在制定中的“十四五”规划纲要，将根据十九届五中全会明确的“六个新”的主要目标，细化提出具体的指标体系。在具体指标选择上，也会根据形势的变化，进行创新和完善。“十四五”规划纲要经明年全国两会审议通过后，将对指标体系进行分解，将之变成年度的指标，变成部门细分领域的指标，变成地方需要落实的指标，从而全面系统地推进党的十九届五中全会提出的目标的落实。

　　“十四五”的建议和纲要是总纲，围绕其提出的目标和方向，还会编制一些专项规划，每一个地区也会结合本地区实际编制自己的“十四五”规划。通过总体规划配套专项规划、区域规划、地方规划的方式，形成一个立体的发展规划网络，使总体规划的方方面面都可执行、可落实。

　　同时，现在的规划越来越强调空间属性，规划中的重大工程、重大任务，需要明确在什么地方去落地，一些重大的布局也需要画出空间格局。“一张蓝图干到底”，这里的“蓝图”不仅指思路上的蓝图，还包括各种重大布局的蓝图。比如，当前正在构建国土空间规划体系，各地也在编制各自的空间规划，通过空间规划与发展规划的融合，能更好地把各项目标任务落到实处。

　　当然，随着形势变化，在规划实施中也可能出现一些问题，这需要中期评估机制和动态调整机制发挥作用，来面对变局中的一些新情况，从而调整提出新的规划目标和任务。通过以上一系列“组合拳”，规划蓝图才能真正成为现实。