治国安邦，重在基层。全面依法治国进程中的乡村治理现代化，必须坚持法治为本，发挥法治在保障民众权益、维护市场秩序、生态环境保护、促进乡村产业发展、统筹城乡关系、激发乡村发展活力、化解农村基层矛盾等层面的治理规范作用。

民法典是党领导人民建设社会主义现代化进程中凝聚的集体智慧结晶，是我国新时代社会主义法治建设的重大成果，将有力助推乡村治理现代化进程。

乡村治理现代化关乎国家治理现代化的目标实现

乡村治理是人民群众安居乐业、社会安定有序、国家长治久安的重要保障。乡村治理现代化关系到国家治理现代化的目标实现。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》（以下简称《意见》），是实现乡村治理现代化的行动指南。《意见》指出：到2020年现代乡村治理的制度框架和政策体系基本形成，到2035年党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系更加完善。

民法典背景下乡村基层治理，将更好地为推进乡村基层治理体系和治理能力现代化提供指导。

乡村治理现代化面所临的问题与挑战

当前，乡村社会形态和治理基础已发生深刻变化，相对应的治理体系、治理理念、治理方式、治理保障、治理绩效目标等也要完成现代化转向。

当前推进乡村治理现代化面临多种问题挑战，乡村治理体系和治理能力现代化水平滞后于农村社会发展进程，传统的治理理念滞后、制度机制不健全、能力不强、方法手段简单，已无法适应新形势下乡村治理的需要。

一是治理理念滞后。当前，乡村治理已发生重大结构性变革，但一些基层政府仍然沿用传统管理思维和方式，且形成了习惯性认同，导致社会管理越位和缺位问题突出，挤压了其他治理主体参与公共事务的空间，管理理念与多元共治格局尚未完全形成，传统的治理理念无法较好地指导乡村治理工作的开展。

二是治理制度机制不健全。乡镇政府和村民委员会是当前乡村治理的主要力量，一些农村地区党员队伍青黄不接、人才流失严重，尤其缺乏年轻有为、愿意做群众工作的人，基层党组织引领作用不足，党领导农村工作体制机制不健全，乡村干部绩效评估体系不完善，乡镇政府和村委会之间存在职能越位和缺位现象，乡镇政府过多直接参与基层乡村自治管理，乡村治理的热情与积极性不高，满足和倾向于按照上级指示开展乡村治理突击行动和阶段性活动，村民自治机制运转不灵，多元参与机制不够完善，村级监督委员会监督保障机制缺位，村规民约作用发挥不充分等。

三是治理能力不强。随着乡村经济的发展和农村居民受教育程度的提高，农村居民的政治意识不断增强，民主权利意识不断觉醒，乡村治理的成本和难度加大，乡村治理最大的问题是人财物的制约问题，这方面面临很大现实制约，导致治理能力不强，效果不尽人意。

村党组织凝聚力下降，村委会自治能力、协调能力不适应发展要求，村民主体地位、集体意识淡化、弱化，自治能力和参与能力较低，乡村社会组织孕育发展困难、功能定位不准、专业化水平较低，乡村基层组织动员能力不强，基层社区运行效率低下，乡村公共产品的供给和服务不到位，服务缝隙和管理空白增多。

有的地方新农村建设很漂亮，而乡风文明、文化传承、社会治理等问题没有得到有效解决，导致新旧矛盾问题交织叠加，乡村建设举债问题、环境治理问题、等靠要思想问题严重，脱贫攻坚攀比之风、集体收入少治理经费不足、筹措困难等问题不同程度存在。

四是治理方式方法简单。农村不少地方空心化、老龄化，农村“三留守”问题越来越突出，特别是面对现代信息技术的发展，村民在信息技术应用上的能力较低，乡村治理中的科技支撑力明显不足，网络等基础设施不完善，无法实现信息化、网格化全覆盖，基层信息化人才缺乏，现状决定了乡村治理的方法较为单一，群众缺乏参与积极性，本身应当惠及全体乡村人口的乡村社会治理，群众的获得感、幸福感无法充分显现。

民法典的颁布契合了乡村治理现代化的时代所需

法治是治国理政的基本方式。民法典作为“社会生活的百科全书”，全面规范民事关系，具有系统性、层次性、科学性的特点，集中体现着民法的价值、理念和原则。

在经济、文化、社会、生态文明和家庭生活等领域，民法典都发挥着基础规范作用，指示、调整着各行各业之人、各门各类之事的具体实践，是民事司法的基本依据和行为准则。

在这个意义上，制定、颁布和实施民法典，是法治健全完善的重要标识，也契合了推进乡村治理体系和治理能力现代化的时代发展需要。

（一）民法典是乡村治理现代化的重要依托

法律是规范一切行为最有力的武器，能有效化解矛盾纠纷，乡村治理必须坚持法治为本。民法典是一部具有中国特色的法典，坚持问题导向，通过强化基层党组织的关键作用，明确乡村社会治理基本目标，注重乡村社会治理的全民参与，解决中国自己的问题，不断提升乡村治理现代化水平。

乡村治理现代化，构建自治、法治、德治相结合的乡村治理新体系，离不开法律制度、法律体系以及法治体系的现代化。法律是对时代问题的回答，民法典对新时代、新形势下所面临的新问题、新情况作出了相应的回应，确立了完备的民事权利体系和有效的权利保障机制，为各类民事主体的所有权和其他物权提供了强有力的平等保护，使有恒产者有恒心，充分彰显了中国特色社会主义法治建设的价值追求和根本目的。

民法典顺应科技发展及相关财产观念变革，确认民事主体对数据、网络虚拟财产的权利；承认民事主体对其个人信息的权利，回应信息时代对人格权的新要求；以“理性人”理论为基础，根据我国社会的现实情况，设置了不同类型的民事主体制度，这些不同类型的“理性人”能够以合法身份地位，以自治的基本精神，参与社会经济生活乃至家庭生活，积极追求自我权利；通过确认和保障民事主体的人身权利和财产权利，区分公共生活与私人生活、公权和私权的基本边界，要求公权力尊重和保护民事主体的合法权益，从而限定国家权力运行边界，最终为每一个民事主体的发展奠定坚实的法治基础。

当前社会各类风险事故频发，如何发挥侵权法在受害人人身权益和财产权益保障方面的作用，是实现国家治理现代化所面临的重大现实问题。民法典为人身权和财产权的一般性保护、损害救济以及风险预防提供了系统化路径。还规定了损害构成要件以及责任承担方式，以侵权责任和社会保险、社会救济等方式相衔接，使受害人可以选择最有利的形式维护其权利，实现对受害人的充分救济。

（二）民法典让农民成为乡村发展的真正参与者受益者

民法典“特别法人”的确认，解决了我国农村集体经济组织、城镇农村合作经济组织、居委会、村委会等具有中国特色的基层组织在应对民事活动时的主体资格问题，为这些组织的规范化发展提供了解决路径和规范根基。

农村集体经济组织、城镇农村合作经济组织期盼多年的法人地位予以肯定，确定其为特别法人，依法取得法人资格，允许其作为独立民事主体参与市场经济活动，消除了身份尴尬，扫除了发展壮大的前提性障碍。

有了法人资格后，可以进行规范登记和规范化运营，享有全国统一社会信用代码，依法独立从事农村集体资产经营管理，顺利开展集体产权制度改革，可以平等使用生产要素、畅通无阻地参与市场经营活动，畅通了农村集体经济运行机制，进而激活发展活力，让农民成为集体经济发展和乡村治理的真正参与者和受益者，为实现乡村振兴、城乡统筹发展和治理现代化奠定了制度基础。

（三）民法典有力保障了农民的土地权益和财产权利

土地是农民最重要的财富，土地权利是农民最核心的权利。民法典确立土地经营权为用益物权，是民典法中物权编最大的亮点。

民法典在集体土地所有权、农户土地承包经营权的基础上，增加了土地经营权，适应了农业现代化、规模化经营和发展沟域经济的要求，强化了土地流通性，为土地经营权市场化提供了基础，直接推进了农地资源配置的市场化，有利于发挥土地价值，保障农民土地权益和财产权利。

通过这种规则创新，落实了中央关于土地所有权、土地承包权、土地经营权“三权分置”要求，有助于推动和深化农村土地制度改革，有效保障农民的土地利益。

民法典明确规定土地承包经营权人有权依法将土地承包经营权互换、转让，可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，不仅可以避免农地粗放经营甚至抛荒现象的存在，还有效解决了土地承包经营权流转不畅的问题。

还明确规定了征收集体所有的土地，应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，使得农地很好地成为农民的财产性收入来源，保障被征地农民的生活，深化了农村土地制度改革，释放了土地价值，被征地农民凭借土地权利很好地分享了工业化和城镇化的利益。

民法典的实施是乡村治理现代化的时代回答

乡村治理现代化是全方位、多角度、深层次的，不只是乡村经济的发展，必须兼顾政治、社会、文化和生态文明等方面，民法典对时代问题均做出了回应。

（一）民法典有利于正确处理政府和市场的关系

推进乡村治理能力现代化，必须处理好政府和市场的关系。坚持用法治来划定政府和市场的边界，尊重社会主义市场经济规律，注重通过市场手段调节各类市场主体的利益关系，为社会主义市场经济有序高效运行提供一整套法律规则。

民法典的实施，能够在理清政府与市场关系、减少政府过度干预的同时，以公平、合理、可预期的法律规范调整平等的民事主体之间因民事活动而产生的法律关系，使各类生产要素能够高效配置，有利于充分调动民事主体的积极性、维护交易安全、维护市场秩序，实施创业创新，实现产业振兴，推动经济社会高质量发展。

（二）民法典为优化治理主体体系、规范社会治理提供法律依据

随着经济社会快速发展，社会日益复杂，群众诉求日趋多样，建立共建共治共享的社会治理共同体，面临许多新问题、新挑战，这对民法规则的完善提出了新要求。民法典适应乡村治理现代化的需要创新设计相关条文明确了规则。

比如，设置非营利法人制度。这一制度满足了非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等民事主体和农村居民、基层乡镇政府村委会、乡村企业等共同投身公益领域、参与社会治理的需求，有助于完善基层群众自治机制，调动社会主体的积极性，丰富和优化了乡村治理主体体系，能更好地化解矛盾冲突、照顾各方利益，促进社会公平正义，让城乡之间、地域之间、群体之间、家庭之间更加和谐，社会自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的能力进一步提高。

（三）民法典确立绿色原则，助力美丽乡村建设

我们每个人都有厚重的乡土情结，每个人都希望自己的家乡山清水秀，美丽富饶。建设生态宜居的美丽乡村，是实现乡村治理现代化的一项重要任务，加强农村突出环境问题综合治理，推进乡村绿色发展，是乡村治理现代化的应有之义。

民法典针对农业农村环境污染这一民生关切问题，以绿色原则和绿色条款体系予以回应，将“绿色原则”作为民法的基本原则，规定民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境，扩展了绿色法律制度的领域，促进了环境治理制度的健全和完善，对各领域民商事活动进行约束，为从根源上治理农村污染、加强农业农村环境污染防治提供了有效制度支撑和法律保障，成为世界上第一部将环境保护作为基本原则的民法典。

在绿色原则的贯彻上，又明确规定了当事人在履行合同过程中应当避免浪费资源、污染环境和破坏生态的法定义务，防止以意思自治为名行污染和破坏环境之实，为“理性人”增加了“生态人”要求；在物权编对物权的行使进行了“绿色限制”，全面规定了污染环境和破坏生态的责任承担，责任理念、责任范围、责任方式、责任程度较之以往更为严格，对故意损害生态环境的行为可以适用惩罚性赔偿，承担修复责任。有助于解决守法成本高、违法成本低的问题，以更严格的制度保障环境民生。