《城镇排水许可管理办法（征求意见稿）》修改建议

□特约撰稿 杜寅

住房和城乡建设部近日发布《城镇排水许可管理办法（征求意见稿）》（简称征求意见稿）公开征求意见。意见反馈截止时间为2020年9月2日。征求意见稿实施“分类管理”，按照排放污染物对城镇排水设施影响大小，将排水户分为重要、重点、一般3类，既强化对重要排水户的管理，又对排水设施影响较低的排水户（数量约占排水户总量90%），规定可以采取抽查的方式进行现场核查，简化审批程序、提高服务效率，很有意义。

过去，城镇排水涉及污水排放，与生态环境主管部门水污染防治职权形成交叉重叠。依据《排污许可管理办法（试行）》，城镇排污企业水污染排放实行双许可制，即需要同时向城乡建设部门申请排水许可与向生态环境部门申请排污许可。两类许可在职权、程序、内容、执法中存在重叠、交叉。但此次征求意见稿对排污问题进行了回应，比如第21条规定重点排污单位名录排水户的自动监测设备要与生态环境主管部门的监控设备联网；第33条规定排水户未按照排水许可证的要求排水的可将有关情况通知生态环境主管部门。但这种协调性规定还不能充分满足实践的要求，笔者认为应该进行修改完善。

其一，要对排水许可与排污许可的程序进行协调性规定。建议参照入河排污口管理与环境影响评价程序的地方实践，将排污许可证的获得作为排水许可申请的前置程序。实践中存在部分行业排污单位仅取得排水许可证而未取得排污许可证情形。这种情形的出现源于两类许可程序链接性不足。建议在排水许可证申请材料中增加排污许可相关材料，对未提交排污许可申请材料的，城镇排水主管部门应告知其补充排污许可材料。

其二，要对排水许可与排污许可的内容进行协调性规定。排水许可与排污许可的最重要内容是污染物排放管理。但实践中排污许可与排水许可管理所依据的排放标准并不一致。生态环境部公布的水污染排放标准多达58种，而排水许可所依据的《污水排入城镇下水道水质标准》（GB/T31962-2015），仅规定了46种有害物质,且两者中的PH值、化学需氧量（COD）、悬浮物、氨氮、总氮、总磷、六价铬等存在重叠。征求意见稿第21条的规定旨在协调部门间数据共享，以便于生态环境部门监管。但由于所依据排污标准不同，排水实施监管数据并不能真正服务于生态环境部门监管。排水管理的目的之一，是将生活污水统一纳入城镇公共污水处理设施。实践中存在因纳管污水不达标而导致污水处理设施排污不达标问题。其中的症结在于排水管理与排污管理因标准差异而未在管理上形成合力。因此，建议排水管理所依据标准应逐渐向排污标准靠拢，对标准中的共性内容和差异内容应区别对待。

其三，要对排水许可与排污许可的执法进行协调性规定。征求意见稿第33条规定的对违反许可内容排放污水的行政处罚，与《排污许可管理办法（试行）》第58条规定的违反排污许可证的行政处罚在实践中存在竞合。即排水单位违反许可内容排污时，一个行为可能面临两个行政处罚。依照《中华人民共和国行政处罚法》第24条确定的“一事不再罚”原则，对违反排水许可内容的处理需要根据相应情形针对性的适用“一事不再罚”原则。换句话说，该规定涉及两个执法部门之间的沟通问题，否则易导致行政处罚过程中违反“一事不再罚”原则。因此，建议在第三章“管理与监督”章中增加有关生态环境主管部门与城镇排水主管部门联合执法内容，以减轻在行政处罚环节的信息沟通壁垒。

（作者为宁波大学法学院、宁波大学东海研究院讲师）