规范性文件的备案审查，简称备案审查，是地方各级人大常委会依据宪法和法律行使监督权，对“一府一委两院”实施工作监督和法律监督的重要内容体现。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称监督法）专设第五章，对各级人大常委会关于法规、规章、司法解释及其他规范性文件的备案审查工作作了原则规定。在实践中，各级人大常委会除自行审查外，也不断创新第三方参与此项工作的机制，这丰富和提升了地方人大备案审查工作的民主性与科学性。

　　第三方参与的模式与基本类型

　　从实践看，第三方参与规范性文件备案审查一般存在如下工作模式：地方人大常委会法制工作委员会作为备案审查工作的组织协调机构，主要负责提请报备规范性文件的登记与分类处理，若法制工作委员会设有备案审查处（科室）的，则该项工作具体由其落实；法制工作委员会随后将部分或全部提请报备的规范性文件委托给第三方机构或人员审查，由后者提出处理意见或建议；然后由法制工作委员会起草备案审查报告，提请本级人大常委会审议讨论通过；最后法制工作委员继续跟踪和评估备案过的规范性文件实施情况。若发现提请报备的规范性文件确实存在合法性、合理性问题，一般会敦促对方修改完善后再予以备案。

　　第三方参与备案审查是地方各级人大常委会行使监督权的重要工作机制创新，目前主要存在专家委员会备案审查型、第三方机构备案审查型和特邀人员协助备案审查型三种基本类型：

　　一是专家委员会备案审查型，即专家组备案审查型。它一般由地方人大常委会特邀律师、法学教授、行业专家等组成备案审查专家组或法律专家委员会，由地方人大常委会领导，委托其全权处理本级人大常委会的规范性文件备案审查工作，单独或统一提出备案审查意见或建议。如广东佛山市三水区人大常委会2013年聘请本地律师、公检法公务员和高校法学教授16人组建法律专家委员会负责备案审查工作，为此还制定了《佛山市三水区人大常委会法律专家委员会运作办法》。又如江苏省人大常委会法制工作委员会2015年聘请21名专家组建备案审查专家组。

　　二是第三方机构备案审查型。它是指地方人大常委会将本年度提请备案的规范性文件部分或全部委托给某一个或几个社会机构进行备案审查，提出初步处理意见或建议，并形成完整的备案审查报告。地方人大常委会与第三方机构一般签订有固定的合作协议，可能直接委托，也可能采取招标投标方式确定第三方机构。如杭州市人大常委会2016年开始探索专家参与审查，2017年委托第三方机构完成63件规范性文件的备案审查。再如广东财经大学地方立法研究中心2019年受广东清远市人大常委会委托，对提请报备的22个清远市政府规范性文件进行集中审查，共提出26条审查意见和13条备案建议，并被采纳。

　　三是特邀人员协助备案审查型。它实际上采取人大常委会自行审查为主、特邀人员为辅的方式对规范性文件进行备案审查，由人大常委会全程主导审查，特邀人员组成相对分散，是典型的公民有序参与类型。如重庆市人大常委会2015年，邀请40多名市人大代表参与《重庆市人民政府关于加强社会化消防工作的实施意见》等4件规范性文件审查工作。又如宁波市人大常委会法工委2018年收到报备的规范性文件49件，就选择4件规范性文件委托来自高等院校和科研机构的立法咨询专家，按照《规范性文件审查参考标准》展开重点审查，结果发现《宁波市市区城市河道管理办法》《宁波市燃气设施保护办法》等文件存在与宁波市相关地方法规不一致现象，后敦促文件制定单位修改完善。

　　第三方参与备案审查机制

　　改进建议

　　第三方参与备案审查工作，有助于提高地方人大常委会监督工作的民主性和科学性，形成较为完备的地方规范性文件备案审查机制。但目前的第三方参与备案审查机制还可以进一步改进。

　　首先，第三方参与备案审查工作尚属地方人大常委会监督工作的区域性摸索实践，全国大多数省市还未形成统一的备案审查规则体系。全国人大常委会2018年开始实行备案审查专题报告制度，2019年底出台统一的法律法规与司法解释备案审查程序规则。有的地级市人大常委会还未制定备案审查程序规则，相关备案审查报告制度才刚启动。第三方参与备案审查主要依据宪法、立法法、监督法和相关地方法规关于公众参与人大监督工作的原则性规定；而有的地方采用第三方参与备案审查的工作还带有尝试性，缺乏稳定连续的规则制度指引。笔者调查统计显示，目前，报备地方人大常委会的规范性文件主要是政府规范性文件，来自法院、检察院、下级人大及其常委会的规范性文件较少， 建议监督法修改时，将监察法规和“一委（监察委员会）两院（法院和检察院）”制定的规范性文件纳入备案审查范围，并明确各级人大常委会的备案审查报告制度职责，明确规定第三方参与备案审查工作的法律地位与角色功能。

　　其次，第三方机构或人员的准入与退出机制有待进一步规范、完善，第三方备案审查责任制度有待进一步建立健全。如今第三方机构的准入与退出机制，主要有赖于地方人大常委会与第三方签订的合作协议。而专家组或专家委员会参与备案审查机制，则主要依据地方人大常委会的选聘与任命程序，往往与本届人大常委会任期一致。而部分人大代表、立法咨询专家和其他法律实务人才参与备案审查的做法，则是地方人大常委会根据自身工作需要作出的实际安排，具有一定的随机性和不连贯性。此外，由于备案审查工作主要基于对规范性文件的合法性、合理性判断，这很大程度上有赖于第三方的法律专业水平与职业伦理素质。因此，如何细化备案审查标准，如何规范第三方的职业责任，对地方人大常委会来说仍然是亟待解决的重要课题。为此，笔者建议：一是借鉴推广佛山三水区人大常委会的法律专家委员会制度模式，通过制定《法律专家委员会运作办法》之类文件加强其组织制度建设；二是参照复制宁波市人大常委会通过制定《规范性文件审查参考标准》之类文件，规范细化第三方审查标准的经验做法；三是通过招标投标程序遴选第三方机构的，必须严格遵循《中华人民共和国招标投标法》及有关实施细则规定。

　　再次，地方人大常委会的备案审查领导机制有待进一步统一、完善，第三方参与地方备案审查工作的相关硬件与组织保障建设需进一步加强。规范性文件的备案审查工作，是新时代中国人大制度的重要组成部分，需要建立健全强有力的组织制度保障。党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，健全保证宪法全面实施的体制机制，必须“推进合宪性审查工作，加强备案审查制度和能力建设，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件”。因此，应该强化地方人大常委会备案审查的相关硬件与组织保障建设。笔者认为，具体可以综合考虑推广重庆市、赣州市、清远市、佛山三水区等地的成功经验做法：一是通过建立强有力的备案审查领导机构，强化地方人大常委会主导的第三方参与备案审查机制。二是通过健全专门的备案审查工作部门与人员配置，实现第三方参与备案审查工作有效衔接。三是人大常委会年度预算适当安排备案审查专项经费，保证第三方参与备案审查工作顺畅开展。

　　（作者为广东省法学会地方立法研究会常务理事、广东财经大学地方立法研究中心副主任、广东财经大学法学院副教授）