●全面掌握监督对象的全部案件材料，具体到审阅暂予监外执行监督案件卷宗。
●注意审查证据是否符合客观性、合法性、真实性的要求，从中发现问题，提出纠正意见。
●在论证罪犯是否符合暂予监外执行条件的过程中，有实体性的条件，也有程序性的要求，在审查过程中要注意发现证据的指向是否一致。
“纸面服刑”等违规违法问题造成罪犯逃避刑罚执行，严重影响司法公信，破坏法律统一正确实施。“纸面服刑”问题发生，有个别司法工作人员失职渎职、相关制度不够完善、司法机关之间监督制约空转等原因。从法律监督的角度看，对暂予监外执行监督案件的实质性审查是加强对暂予监外执行提请、批准和决定活动的法律监督，破解“纸面服刑”难题，规范暂予监外执行活动，是促进司法公正的重要途径之一。
笔者认为，暂予监外执行监督案件实质性审查中要用好阅卷这个“利器”。阅卷时要结合日常工作中掌握的情况，从以下几个方面着手。
一是审查材料是否齐全。检察机关监督的全面性准确性是建立在掌握监督对象的全面性基础上的，如果不掌握全部案件材料，就无法作出准确判断。具体到审阅暂予监外执行监督案件卷宗，对于监狱、看守所提请暂予监外执行的，要审查下列材料是否齐备：监狱、看守所提请意见；罪犯的判决情况以及历次刑罚变更执行情况；罪犯是否有社会危险性，或者自伤自残，或者不配合治疗的证明材料；罪犯病情诊断、妊娠检查或者生活不能自理的鉴别材料，正在哺乳自己婴儿的证明，以及化验单等医疗文书复印件；对罪犯的病情诊断等医院及医师的资质证明材料；保外就医罪犯的保证人材料；公示或者公告材料；罪犯的居住地材料；监狱、看守所根据工作实际情况，委托社区矫正机构或有关社会组织调查后出具的社区矫正调查评估意见等。对于法院决定暂予监外执行监督案件，也要参照上述要求执行。
二是审查证据是否适格。阅卷中，注意审查证据是否符合客观性、合法性、真实性的要求，从中发现问题，提出纠正意见。从证据是否适格的小切口，发现违规违法的大问题。如辽宁省营口市检察院在工作中发现，罪犯王某某暂予监外执行案中所依据的病历资料等证据材料有诸多疑点，深入调查后发现，罪犯王某某在进行司法鉴定时，负责对其进行查体的医生与鉴定人不是同一人；罪犯王某某因患有“脑梗塞”而暂予监外执行，但未做过头部CT检查。该院经过调查核实，对时任营口市中医院司法鉴定所负责人赵某、营口市中级法院技术科科长张某以涉嫌徇私舞弊暂予监外执行罪立案侦查。
三是审查结论是否准确。在全面审查证据的基础上，要注重发现证据之间有无矛盾，发现有无影响结论判断的疑点。在论证罪犯是否符合暂予监外执行条件的过程中，有实体性的条件，也有程序性的要求，在审查过程中要注意发现证据的指向是否一致。重点关注罪犯的特殊身份对适用暂予监外执行的影响，如“三类罪犯”等；关注罪犯社会危险性调查的结论；其他可能引发新的社会矛盾的情形等。必要的情况下，可以对有疑点的证据调查核实。重点关注群众有反映的或者有疑点的罪犯，随机选择医院或者鉴定机构，临时通知罪犯进行诊断、检查或者鉴别，确保鉴定结论等关键证据的准确性，严防违规违法情况发生。
关于进一步完善暂予监外执行监督案件实质性审查的路径，笔者认为可从以下几个方面着手。
一是准确定位执行责任与监督责任。在暂予监外执行活动中，对罪犯病情的鉴定意见是关键证据，而鉴定意见是否合法取决于鉴定的程序是否合法、送检的鉴材是否真实、负责鉴定的医生是否适格等，在诸如此类问题的认定上，应当区分执行责任与监督责任。对于暂予监外执行监督案件，检察机关是作为监督案件来办，而不是提请、审批案件来办理。监督职责是对办案机关履职行为的监督，通过对其收集证据的形式合法性进行监督来保障证据实体合法性。这一点与刑检案件办理过程中，检察机关既是刑事诉讼的一个环节，又是诉讼监督的主体有所不同。同时，在开展实质性审查过程中，也要增强监督敏感性，发现可能影响暂予监外执行公平公正的问题。有的检察机关在办理暂予监外执行监督案件中，注重专业审查发现了一些违规问题，如江苏省无锡市检察院对某监狱开展巡回检察时发现外地监狱医院医师未申请增加执业机构注册，即赴本地监狱医院开展司法鉴定，还发现有医师存在跨专业学科开展诊断的违规行为。
二是主动履职实现“应保尽保”。“纸面服刑”案等违规违法情况发生后，对涉嫌违规违法的相关干警追究了相应的责任，在政法队伍中引起较大震动，一些司法工作人员心存顾虑，办理暂予监外执行案件的积极性不高、主动性不强。另外，有的家属不愿或无力承担对罪犯暂予监外执行后的治疗费用，不愿承担保证人义务；还有的基层司法行政机关基于社会危险性、监管条件等方面的考虑，出具同意适用社区矫正的比例降低。有的地方监狱提请暂予监外执行后，监狱管理机关超期限审批，有的案件审批时间长达几个月。在日常监督工作中，要落实惩罚与改造相结合的刑事政策，保障罪犯合法权益，对于符合暂予监外执行条件的而没有依法提请的、监狱管理机关超期办案的情况，要按照《人民检察院刑事诉讼规则》第629条规定，提出纠正意见。
三是总结规律促进解决争议问题。由于有关规定对“短期内没有生命危险”等具体诊断、判断标准规定不够明确，而司法医学诊断书只“诊”不“断”，造成认识有分歧、适用有障碍。制度层面的完善需要一个充分论证的过程，也需要实践检验的支撑。因此，在实质性审查中，应当对类案情形进行归纳总结，注意形成规律性的认识，如短期内有生命危险的情况，有的地方探索使用病危通知书等予以佐证；个别罪犯因经济负担不愿被暂予监外执行，有的刑罚执行机关主动协调当地救助机关承担部分医疗费用；对于“有组织的暴力性犯罪的罪犯”的认识，需要结合具体案情进行综合分析，对于轮奸、团伙抢劫等案件，要结合具体案情具体分析；对于一些无法提出保证人的暂予监外执行罪犯，可以探索由其居住地的村（居）民委员会、原所在单位或者社区矫正机构推荐保证人。
四是深入推进公开听证制度化。公开听证为解决暂予监外执行活动中遇到的问题提供了一条有效途径。通过邀请人大代表、政协委员、人民监督员等社会各界人士参加暂予监外执行监督案件听证会，保障群众知情权、参与权、监督权，有利于打破公众对于暂予监外执行“暗箱操作”的质疑，有利于提高案件办理质量，有利于维护刑罚执行公平公正。在暂予监外执行监督案件办理过程中，通过公开听证，提高实质性审查水平和能力，最终实现暂予监外执行的制度初衷。
（作者单位：最高人民检察院第五检察厅）