2021年1月22日，第十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）。行政处罚是行政管理的重要手段，也是保障法律、法规有效实施的重要措施。我国现行《行政处罚法》制定于1996年，对行政处罚的设定和实施作了基本规定，此后于2009年、2017年两次作了个别条文修改。此次修订《行政处罚法》，总结实践经验，坚持问题导向，围绕行政处罚的设定和实施，完善相关制度规则，对于坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设，在法治轨道上促进国家治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。
一、落实党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度与时俱进
党的十八大以来，党中央全面推进依法治国，对深化行政执法体制改革提出明确要求。为了贯彻落实党中央重大改革决策部署，本次修订《行政处罚法》，一是增加综合行政执法制度，推动解决多头执法、重复执法以及执法力量分散等问题，规定国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。
二是确立行政处罚权下放乡镇街道制度，推动执法重心下移，破解长期困扰基层干部“看得见却管不着”难题，明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。同时，为保证这部分行政处罚权“放得下、接得住、管得好、有监督”，也提出了相应的规范和保障要求，如定期组织评估、下放决定应当公布、承接行政处罚权的乡镇街道加强执法能力建设，以及有关地方人民政府及其部门应当加强相关工作、建立健全相关机制和制度。
三是将行政执法“三项制度”全部明确为法律制度，在完善重大执法决定法制审核制度的同时，增加行政执法公示、执法全过程记录制度。明确规定行政处罚的实施机关、立案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公示；增加规定行政机关应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存；明确法制审核范围，规定未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。
四是完善行政处罚和刑事司法衔接机制，推动行政处罚和刑事处罚有效对接。要求对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。针对实践中的突出问题，强调行政处罚实施机关与司法机关之间应当加强协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移交、接收衔接，完善案件处理信息通报机制。明确违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款，体现司法最终原则。
五是落实行政执法人员持证上岗和资格管理制度要求。明确规定实施行政处罚的执法人员应当具有行政执法资格；执法人员在调查或者进行检查时，应当主动出示执法证件，当事人或者有关人员有权要求执法人员出示证件；执法人员不出示执法证件的，当事人或者有关人员有权拒绝接受调查或者检查。
此外，根据新冠肺炎疫情防控实践，增加疫情防控有关行政处罚程序规定，明确发生重大传染病疫情等突发事件，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关对违反突发事件应对措施的行为，依法快速、从重处罚。
二、完善行政处罚设定制度，扩大法规规章行政处罚设定权限
发挥立法的引领和推动作用，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，推进立法精细化，是完善中国特色社会主义法律体系的重要内容。在坚持行政处罚制度的基本原则、主要制度和基本框架的前提下，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》的规定，本次修订《行政处罚法》，进一步完善行政处罚设定制度。
一是适当扩大行政法规、地方性法规的行政处罚设定权限，增加规定上位法对违法行为未作出行政处罚规定的，行政法规、地方性法规为实施上位法，可以补充设定行政处罚。同时，增加约束性要求，拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规、地方性法规报送备案时，说明补充设定行政处罚的情况。
二是增加规章设定行政处罚的种类，明确国务院部门规章和地方政府规章在尚未制定法律、法规的情形下，对违反行政管理秩序的行为，可以设定通报批评的行政处罚，发挥规章在有效实施行政管理中的作用。
三是增加行政处罚实施评估制度，最大限度减少不必要的行政处罚事项，明确国务院部门和自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，及时提出修改或者废止的建议。
三、健全行政处罚适用规则，保障行政处罚权依法行使
提高行政执法水平，规范实施行政处罚，需要完备的行政处罚适用规则。为了保障行政处罚权依法行使，本次修订《行政处罚法》，一是增加行政处罚定义，为认定行政处罚提供判断标准，解决行政处罚界限不清问题。同时，根据实践经验，调整、补充列举行政处罚种类。
二是完善没收违法所得制度，明确规定违法所得除依法退赔的外，应当予以没收；针对执法实践中如何确定违法所得的问题，增加规定违法所得是指实施违法行为所取得的款项，法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。
三是延长重点领域违法行为追责期限，规定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政处罚追责期限由两年延长至五年。
四是在坚持“一事不两罚”制度的同时，增加规定同一个违法行为违反多个法律规范的，按照罚款数额高的规定予以处罚。
五是增加不予处罚的情形，明确规定当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的从其规定。确立“首违不罚”，明确规定当事人属于初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。
六是增加从旧兼从轻适用规则，规定实施行政处罚适用违法行为发生时法律、法规、规章的规定，但是作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。
七是增加行政处罚裁量基准，明确行政机关可以依法制定行政处罚裁量基准，规范行使行政处罚裁量权。行政处罚裁量基准应当向社会公布。
四、完善行政处罚程序，推进严格规范公正文明执法
坚持严格规范公正文明执法，完善行政执法程序，是深入推进依法行政，加快法治政府建设的重要内容。本次修订《行政处罚法》，作了以下主要修改，一是加强对非现场执法的规范，要求确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布，记录违法事实应当真实、清晰、完整、准确，经过审核才能作为证据。同时，强调行政机关应当及时告知当事人违法事实，并采取信息化手段等措施方便当事人查询、陈述和申辩。
二是完善行政处罚委托制度，从严把握，防止滥施处罚，明确委托应当采用书面形式，委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容，并向社会公布。
三是健全行政处罚事先告知制度，明确行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人的内容包括拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。
四是完善听证制度，解决听证程序使用率偏低问题。包括扩大听证范围，将降低资质等级、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚纳入听证范围；强化听证笔录的效力，明确行政机关应当根据听证笔录作出决定。
五是增加电子送达方式，解决行政处罚文书送达难问题，规定当事人同意并签订确认书的，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。
六是增加行政处罚协助制度，规定行政机关向有关机关提出协助请求，被请求机关依法予以协助。
五、防范行政处罚不作为，加强对行政处罚权的监督制约
建立权责统一、权威高效的依法行政体制，落实行政执法责任制，完善纠错问责机制，是建设法治政府的重要内容。为了防范行政处罚机关不作为、乱作为，克服懒政、怠政，本次修订《行政处罚法》，一是增加行政处罚案件立案制度，防止行政机关有案不立，明确立案依据等应当公示，符合行政处罚案件立案标准的应当及时立案。
二是建立行政处罚决定公开制度，明确规定具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。公开的行政处罚决定被依法变更、撤销、确认违法或者确认无效的，行政机关应当在3日内撤回行政处罚决定信息并公开说明理由。
三是明确行政处罚期限要求，防止行政处罚案件久拖不决，规定行政机关自立案之日起90日内作出行政处罚决定，法律、法规、规章另有规定的从其规定。
四是加大追责力度，对行政机关有该制止违法行为不制止、该立案不立案、该处罚不处罚、该移送司法机关不移送等情形的，加大追责力度，扩大追责范围。
修订后的《行政处罚法》，将于2021年7月15日起施行，对于进一步保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益，以及加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守信诚信的法治政府，推进国家治理体系和治理能力现代化，必将起到积极的作用。
（作者系全国人大常委会法工委行政法室一级巡视员张桂龙）