近期，工信部产业政策与法规司发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），拟在《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》附则中新增一条，作为第六十五条：“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行。”该规定拟将电子烟参照卷烟纳入专卖管理，引发社会广泛关注。

　　近年来，我国电子烟行业发展迅速。中国电子商会电子烟行业委员会的数据显示，目前我国生产电子烟雾化器的企业超过1000家，从业人员数量超过300万人，拥有全球87.3%的电子雾化技术专利，出口国达132个。但与此同时，也出现了虚假广告误导消费者、产品质量安全不过关等乱象。因此，《征求意见稿》试图弥补法律漏洞、推进电子烟监管法治化。但电子烟是否可以简单地类比为卷烟并参照纳入烟草专卖管理，值得商榷。

　　从立法技术上看，“参照”实质为“准用”，“参照适用”作为法律规则的准用，其核心在于类似性考量，正如王泽鉴在《民法学说与判例研究（第6册）》一书中所言，是“将关于某种事项所设之规定，适用于相类似之事项”。《征求意见稿》将电子烟参照卷烟监管，理由就是认为电子烟是“新型烟草制品”，与卷烟存在类似性，但这种观点并不准确。实际上，电子烟是个通俗说法，在我国一般是指汽化雾化液等并向使用者肺部输送的一种装置。这种装置的核心是电子雾化器，由电池、加热元件、雾化液容仓等组成，是一种功能相当于烟斗的电子产品。雾化液有的含有尼古丁，有的不含尼古丁。从国际上看，尚未有将不含尼古丁的雾化产品定性为烟草制品的先例。即，就通常所说的电子烟而言，真正与卷烟等烟草制品存在类似性的是“含尼古丁的雾化液”，不含尼古丁的电子雾化器属于电子产品，不同于卷烟等“烟草制品”。

　　对于不含尼古丁的电子雾化器而言，并不存在“参照”卷烟适用有关专卖管理规定的空间。因此，应该将不含尼古丁的电子雾化器予以区分监管。很多国家在电子烟监管上就遵循了这种区分原则。比如英国，含尼古丁的电子烟被认定为烟草相关产品，按照《2016年烟草及相关产品法规》（TRPR）监管，不含尼古丁的电子烟被视为一种消费产品，按照一般的消费者保护和产品质量安全法规监管。澳大利亚也对电子烟采取区分监管，不含尼古丁的电子烟，只要制造商没有声称用于治疗用途，就可以作为普通消费品在零售店出售。

　　根据我国烟草专卖法、烟草专卖法实施条例的规定，国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度，从事卷烟等烟草制品的生产、批发、零售业务，需要取得许可证。如果不加区分地将电子烟参照卷烟等烟草制品管理，将不含尼古丁的电子雾化器纳入专卖管理，不仅会极大影响我国电子雾化器产业链，增加经营成本和监管成本，也可能会使得产品在出口申报、关税等方面受到限制，还有可能造成整个产业向国外转移，不利于我国在该领域保持竞争优势。

　　综上所述，电子烟监管不能不加区分地把电子烟参照卷烟纳入专卖管理，应该确立区分监管原则，区分的关键在于是否含有尼古丁这种核心成分。不含有尼古丁的电子雾化器，应该作为电子产品予以监管，监管重点是产品质量安全。含有尼古丁的雾化产品，因与烟草制品类似，可以考虑纳入“新型烟草制品”予以监管，并进一步完善其尼古丁含量标准、广告监管等方面的规定。这样既可以弥补监管空白，切实保障消费者合法权益，又有利于以法治手段保障和促进我国新兴产业健康发展。

　　（作者单位：中国法学会法治研究所）