《农业农村部行政许可实施管理办法(征求意见稿)》完善建议
发布日期:2021-06-22 来源:《民主与法制时报》2021年6月22日第03版

  近日,农业农村部发布《农业农村部行政许可实施管理办法(征求意见稿)》(以下简称《草案》)公开征求意见。意见反馈截止时间为2021年7月2日。结合《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国行政许可法》,笔者对《草案》提出以下几点修改建议。

  第一,建议将《草案》第二条修改为“农业农村部实施行政许可事项,适用本办法。”在行政许可法中,“设定”和“实施”是两个相并列但有不同内涵的法律概念。纵观行政许可法可以看出,“设定”是专门用于立法对行政许可的设定,“实施”则是指对设定之后的行政许可的具体实施。正在制定的《农业农村部行政许可实施管理办法》在法律位阶上属于立法法规定的部门规章,效力位阶低于法律和行政法规。按照行政许可法第十五条的规定,部门规章无权设定行政许可,这是法律保留原则的体现。即便根据行政许可法第十六条的规定,部门规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,但也不得对上位法规定的行政许可条件作出具体规定,增设违反上位法的其他条件,这是法律优先原则的体现。因此,结合行政许可法关于“设定”“实施”法定概念的使用惯例以及行政许可法关于行政许可设定的权限划分,将《草案》第二条中的“设定和调整行政许可条件”予以删除,直接保留“实施行政许可事项”,较为合适。

  第二,建议将《草案》第四条删除。《草案》第四条属于描述性语句,立法中除需要特别说明外,一般无需单独以一个条款加以安排。况且,从性质上看,对行政许可申请人的法定称谓和法律地位,属于一般性规定,由行政许可法加以统一规定更合适。行政许可法的条款设定,已足以明确行政许可申请人的法律地位和法定称谓,基于节约立法成本的考量,建议草案直接删除第四条。同时,为避免草案用语的冗余性,可将《草案》第三章第十二条的开头修改为“行政许可的申请人(以下简称申请人)”。除此之外,《草案》第四条规定,“依法提出行政许可申请的自然人、法人或者其他组织是行政许可的申请人”,这容易有将行政许可审查加以前置的嫌疑,即将行政许可的审查阶段加以前置。从概念上看,它限缩了行政许可申请人的范围。

  第三,《草案》第八条概念界定不清,有超越立法权的嫌疑,建议进行修改。一是《草案》第八条用“设定”和“调整”的法定概念,针对“设定”,上文已经说明,不再赘述。这里建议将该条中的“设定”改为“增设”。一方面可以避免用词上的误会,另一方面,也可以最大限度地与行政许可法第十六条保持一致,同时也与《草案》第九条的“增设”保持一致。“调整”是一个需要明确界定的概念。但从《草案》内容看,“调整”指对已有立法条文的修改、废止,甚至包括增设。从立法法规定的法律位阶体系以及行政许可法规定的行政许可设定的权限划分来看,《农业农村部行政许可实施管理办法》作为部门规章,只能针对自己增设的行政许可条件(不得增设违反上位法的其他条件)作出调整,而不能针对法规增设的行政许可条件(法规也不得增设违反上位法的其他条件)进行调整。因此,这需要明确。二是《草案》第八条前半句规定,“设定和调整行政许可条件应当通过制定或修改法律、法规、规章和规范性文件”,有超越立法权的嫌疑。一方面作为部门规章,《草案》第八条的条款设计,明显超越了法律位阶,应当予以修改;另一方面,《草案》第八条将规范性文件纳入增设和调整行政许可条件的行列中,违反了行政许可法对于行政许可设定权限的规定。根据行政许可法第十五条、第十六条、第十七条的规定,规范性文件无权设定行政许可,也无权设定行政许可条件。因此,《草案》第八条将规范性文件一并纳入,其合法性存疑,建议删除。同理,《草案》第十六条也需要加以相应修改。

  第四,建议删除《草案》第二十五条。关于政务服务平台的建设和运营的一般性规定,已有《国务院关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见》等专门文件加以规定,《草案》第二十五条只重复了以上文件的规定,且属于一般性规定,存在立法冗余,建议删除,保留《草案》第二十六条规定即可。

  第五,建议《草案》第三十六条修改为“承办司局领导班子成员、直接从事行政许可审查的工作人员,应当按照《中华人民共和国行政许可法》《农业部行政审批工作廉政规则》的要求主动申请回避”。回避制度是行政许可法规定的行政许可公正原则的要求,特别体现在行政许可听证制度中。《草案》第三十六条规定的回避制度,是对行政许可法的具体化。因此,《草案》第三十六条的规定,除要明确依据《农业部行政审批工作廉政规则》之外,还需要将行政许可法纳入其中,以确保立法的科学性和全面性。

  第六,建议将《草案》第四十二条、第四十三条最后一句删除。《草案》第四十二条、第四十三条是对行政许可法第七十八条、第七十九条的重申,但增加的“法律、行政法规和规章有其他规定的,从其规定”有违反上位法行政许可法的嫌疑。根据行政许可法的结构设置,其第七十八条、第七十九条属于法律责任规定,但从内容上看,其实也包括对行政许可申请人申请行政许可的条件限制。根据行政许可法第十五条、第十六条、第十七条的规定,法律在行政许可条件的增设方面是没有限制的,而法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内,对实施该行政许可作出具体规定,但对行政许可条件作出的具体规定,不得增设违反上位法的其他条件。据此,既然行政许可法已经做出限制性规定,作为下位法的法规和规章自然无权增设违反行政许可法的规定。因此,《草案》的有关规定显得冗余,且有违反行政许可法的嫌疑。

  (作者单位:南京农业大学法律系)

责任编辑:徐子凡
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