法律规制及权限设定

行政处罚制度早在20世纪初就开始出现了，其标志是奥地利于1925年颁布的《行政处罚法》。处罚权的设定，是行政处罚立法中的一个根本问题。

立法模式。一是用统一的法典式制定行政处罚法。主要以奥地利、德国为代表，这些国家制定了完备的行政处罚法典。二是将行政处罚的规定分散在各单行法中。主要以美国、英国、日本为代表，美国《证券交易法》规定了对违法者的处罚形式，《职业健康安全法》规定了工厂主的违法责任，联邦政府和州的行政程序法对处罚种类、司法程序作了规定。

处罚权设定模式。一是议会设定。在意大利，行政处罚设定权掌握在国会和20个地区议会手中，但地区议会制定的规定不得与国会的法律相抵触。在德国，行政处罚设定权集中在联邦议会，联邦政府和各州原则上不能另行设定新的行政处罚。二是议会设定，法院解释。澳大利亚的行政处罚设定权归议会，但法院的解释和认定也可以涉及行政处罚的设定。三是议会设定，辅之以法律授权。在日本，行政处罚的设定权分中央和地方两个层次，在中央，行政处罚的设定权集中在国会，内阁各省非经法律授权，不得设定行政处罚；在地方，地方议会和行政长官经法律的授权可以设定行政处罚。在美国，经过议会的授权，行政机关可以自行设定行政处罚，美国行政机关享有准处罚权，但准处罚权仅限于某些领域的罚款权，如交通管理、环境卫生。

处罚主体及处罚原则

行政处罚的执行主体原则为行政机关，但在实践中，也出现了一些分权的形式。一些国家从行政处罚的实践中，还归纳总结出了一些处罚的原则。

处罚的执行主体。一是以行政机关为主，法院和其他机关有部分处罚执行权，如德国、奥地利等国；德国规定执行行政处罚的主体只能是行政机关，行政机关不能委托社会团体、组织处罚，但有关社会团体、组织有协助实施处罚的义务。二是以法院为主，行政机关有处罚执行权。在日本，行政处罚分行政刑罚和秩序罚两种，行政刑罚适用刑事诉讼法，由法院决定；秩序罚由地方公共团体的长官根据地方公共团体条例或规则进行处罚。德国微罚法庭及行政官署均有权对违法者作出处罚决定。法国在普通法院以外另设行政法院以执行行政处罚的相关规定，受此影响，意大利、希腊、西班牙、葡萄牙、比利时、土耳其等国先后建立了行政法院。

处罚的原则。一是无法不罚原则。奥地利《行政处罚法》规定，对违反行政义务行为人实施行政处罚，必须以该行为发生以前已有可对此进行处罚的法律存在为前提；无法律规定，不得处罚。日本的行政处罚法也规定要遵循无法不罚原则。二是适法从其轻原则。奥地利《行政处罚法》规定，行政官署实施行政处罚适用法律时，如果行为实施时的法律与裁决时的法律不一致时，应适用规定处罚较轻的法律。三是处罚以国内为限原则。奥地利《行政处罚法》规定，行政罚只能适用国内违反者，而且，不能将违反行政义务适用国际引渡，外国官署所作行政处罚，也不得在本国执行。

处罚形式及处罚内容

域外行政处罚的形式一般以决定或裁定为主，美国用令状形式。处罚的内容一般涉及金钱和物质两方面，有的涉及生产经营权和自由权。总之，各国处罚的深度和广度是互不相同的。

剥夺物质利益。剥夺物质利益表现为以罚款为主，兼有警告和没收等。按照德国《违反秩序行为处罚法》的规定，行政处罚的基本处罚形式是罚款，其他形式还有警告和没收，罚款幅度为5马克至1000马克，但其他法律可对某些特殊的违法行为，规定比这个数额高得多的罚款额；警告适用于较轻微的违反秩序行为；没收适用于违反秩序行为所获得的非法收益。

剥夺名誉和自由权。奥地利《行政处罚法》规定的名誉罚就是警告，自由罚包括拘留，住宅禁足、易科拘留等，自由罚不得少于6小时；被判处住宅禁足者，应进行宣誓，保证不离开住宅，违反誓言，按禁足时间执行拘留；易科拘留，是指当事人无力缴纳罚款时可用拘留代替。

剥夺经济活动权。法国最常见的行政罚种类有申诫、罚款、扣留、没收、停止营业、停止发行、取消职业证件、取消开车执照、丧失某种利益、取消某种资格等，涉及经济活动的主要权利被剥夺了。

剥夺生命财产权。日本的行政刑罚，是指适用刑法典上的罪名进行制裁处罚，包括死刑、徒刑、监禁、罚金、拘留、科金等；行政秩序罚，是指对违反秩序义务人的一种金钱上的制裁。

剥夺人身自由权。美国联邦行政秩序法规定，行政处罚包括禁止令和强制令，具体内容包括限制人身自由、不予救济、罚款和罚金、销毁、没收、扣留财产、责令履行金钱义务、责令恢复原状、吊销许可证、限制许可证使用等。美国联邦调查局和移民局可以根据“限制人身自由”条款而逮捕、监禁违法的公民或外侨。

处罚程序及处罚方法

行政处罚的程序有专门程序和混合程序两大类，审理中有答辩和辩论等环节。处罚的方法相似于法院的开庭审理，受处罚人原则上必须到场。

专门程序。奥地利有统一的、专门的处罚程序，其《行政处罚法》规定了行政罚程序，包括追诉时效、被告的确定、证据适用、处罚前的强制措施、正式审理的程序、不服行政罚的救济、费用负担等内容。通常，行政官署根据告诉书的记载或与此相关的调查资料受理案件，并命令被告(被指控违反行政义务的人)提出答辩。如果被告不作答辩，行政官署得传讯被告，或命令其到场或令其提出答辩书。如果被告不在受理官署的管辖区内，受理官署应嘱托被告所在地的官署进行讯问。被告拒绝答辩，行政官署可缺席裁决。行政被告答辩后或被拘讯后，正式审理即开始。审理采用言词审理方式进行，双方当事人在审理中可作口头辩论，还可邀请律师协助进行。裁决有口头裁决和书面裁决两种。

混合程序。美国行政处罚程序的法律规定主要体现在《联邦行政程序法》的“行政制裁”之中，该法所指的“行政制裁”主要是指行政处罚。行政机关作出的行政制裁应遵循《联邦行政程序法》规定，并适用听证程序、初步决定程序、机关复议程序及制裁实施等规定；行政机关应在给予当事人听证机会后，基于记录才能加以裁决。

在日本，行政处罚主要在各类具体的法律中加以规定，行政处罚原则上按照刑事诉讼法律规定的程序科处，在法院处罚一般经由有关行政机关的通知才进入程序；法院在裁判罚款时，原则上必须允许当事人陈述，并在裁判书中附具理由。

处罚执行及处罚救济

行政处罚决定的执行有两种方式，一是由行政机关强制执行；二是由行政机关向法院申请后强制执行。救济措施均贯穿于执行程序之中。

由行政机关强制执行。在奥地利，被裁决人对裁决不服可以提请复议，当事人在法定期限内既不提请复议，又不执行裁决，便进入到执行阶段；对于金钱罚不必通知便可进行征收，当事人有具体理由请求延缓执行的，是否准许，由行政官署决定。

如果被告因自由罚的执行，受到职业上的损害，或使其家属无法维护最低限度的生活，或因处理家务而有特殊需要时，自由罚应予延缓执行。金钱罚执行有困难的，可批准当事人分期缴纳。但对于请求延缓执行，或分期缴纳罚金的裁定，不得请求任何法律救济。患有精神疾病的人或身患重病的人，或怀孕的妇女在疾病或怀孕期间，应停止自由罚的执行。妇女分娩后6个星期内，亦不得执行自由罚。

由法院强制执行。美国《联邦行政秩序法》规定了大量的行政处罚项目，但每个项目的执行效力是有区别的。美国行政机关决定的罚款不具有当然的执行力，被罚款人可以拒绝缴纳，或者对行政机关的通知不予理睬，或者按法定程序申请救济。作出罚款决定的机关可以向法院提出指控，只要法院受理该项指控，行政机关的罚款决定即停止执行。如果法院认定违法事实清楚，则要对被罚人处以更重的罚款。如果被罚款人不履行义务，就按法院强制执行程序来执行。在美国，吊销许可证和执照，不属于法律制裁，此项权力是行政权的组成部分，因此，对于相对人来说，是否给予其许可证和执照，或者给予许可证和执照之后是否收回，行政机关可以自行决定。

在日本，对于法院的决定，当事人及检察官可以提出即时报告，而产生停止执行的效力。

（作者单位：重庆市第三中级人民法院）