全面认识党内法规体系的法治角色
发布日期:2021-08-19 来源:民主与法制时报 作者:朱林方

  “中国之治”在规范层面不但表现为法律之治,而且表现为党规之治。党内法规,成为“中国之治”的一个独特治理密码,成为彰显中国特色社会主义制度优势的一张金色名片。

  党的十八届四中全会提出,依法执政,既要求党依据宪法法律治国理政,也要求党依据党内法规管党治党。“中国之治”在规范层面不但表现为法律之治,而且表现为党规之治,党规与法律二元合治。党内法规,成为“中国之治”的一个独特治理密码,成为彰显中国特色社会主义制度优势的一张金色名片。只有科学全面认识党内法规体系的法治角色,才能确保法治体系和法治理论在逻辑上的自洽、党内法规与国家法律在实践中的协调。

  党内法规体系在依规治党中的角色

  政党政治是现代政治的主要运作方式,通过政党执掌国家政权是绝大多数现代国家的普遍现象。政党有权在宪法法律范围之内,根据自己的意志制定内部规章制度,对其成员的权利和义务、组织的职权与职责、机构的设立与运行、组织与成员之间的关系等作出规定,根据内部规范进行自我治理。成熟的规模化的政党组织必然奉行规则之治,走向规范性调整。

  中国共产党向来重视党内法规建设。1921年7月,中国共产党第一次全国代表大会通过中国共产党第一个纲领,宣告中国共产党正式成立,这是中国共产党历史上第一部党内法规,具有党章性质。今年是中国共产党建党100周年,中国共产党成功实现“两个一百年”奋斗目标中的第一个百年目标,将乘势而上,向第二个百年奋斗目标进军。过去的一百年中,中国共产党从一个只有50多名党员的小党成长为拥有9500多万党员的世界第一大党。对于超大规模的政党而言,必须以党内法规为根本遵循,将全党始终团结在初心使命所锚定的方向上。

  经过一百年来的发展,特别是党的十八大以来的全面清理、修订和创建,一套以党章为核心,横向上包括党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规,纵向上囊括中央党内法规、部委党内法规、省级党委党内法规、副省级城市与省会城市党委党内法规的制度体系已经形成。截至2021年7月1日,全党现行有效党内法规共3615部,其中,中央党内法规共211部,部委党内法规共163部,地方党内法规共3241部。

  党内法规体系为全面从严治党提供规范依据。首先,作为党的根本大法,党章是立党治党管党的总章程,是管党治党的根本遵循。习近平总书记强调,“党章是党的总章程,集中体现了党的性质和宗旨、党的理论和路线方针政策、党的重要主张,规定了党的重要制度和体制机制,是全党必须共同遵守的根本行为规范”“照镜子,主要是以党章为镜”“全面从严治党首先要尊崇党章”。其次,党的组织法规规范、调整党的各级各类组织产生、组成、职权职责等,为党管党治党、执政治国提供组织制度保障;党的领导法规规范和保障党对各方面工作实施领导,明确党与人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等领导与被领导关系,为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供制度保障;党的自身建设法规规范党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设等自身建设活动,为提高党的建设质量、永葆党的先进性和纯洁性提供制度保障;党的监督保障法规,为保证党组织和党员干部履行好党和人民赋予的职责提供制度保障。它形成了有权必有责、有责要担当、用权受监督、失责必追究的权责机制。中国共产党是执政党,党员领导干部是行使权力的关键少数,党内法规体系不但能够规范党自身的运行,又能够规范党组织和党员行使相关公共权力的行为,从而将中国共产党9500多万党员以及480多万基层党组织的活动都纳入规范化的轨道,使治党本身成为治国的重要组成部分、党内法治本身成为国家法治的重要组成部分。

  党内法规体系在依法治国中的角色

  法治是使人类的行为服从于规则治理的事业。法治作为“规则之治”,既可以是软的规则,也可以是硬的规则,既包括国家法律,也包括其他规范,如政党规范、行业准则、乡规民约、社会组织内部规章、习俗习惯甚至代码算法等新型规范。正是基于此,党的十八届四中全会将党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。党规与国法一道,共同构成了“中国法治”的二元合治结构。以党章为核心的党内法规体系与以宪法为核心法律规范体系,通过规范上的传导互动、主体上的差序治理和功能上的系统耦合,共同构成了中国法治秩序的主干。

  党规和国法的关系是在复杂的约束条件下具体的历史实践中生成的。党规与国法关系的具体状态取决于国家治理体系对规范系统的需求以及党和国家的制度供给满足需求的状况和方式。

  早在新中国成立之前,中国共产党已经制定了一系列党内规范。1927年之前,党的规范系统主要围绕党的纲领、党的组织和党的纪律等党的建设问题展开。1927年之后,中国共产党陆续在多个地区建立了自己的革命政权,开始处理和探索党规与政权组织颁布的法律之间的关系问题。在新中国成立后较长一段时期,国家正式法律制度供给相对匮乏,而超大规模国家秩序重构又迫切需要新的规范系统,于是“在人民新的法律还没有系统地发布以前,应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、条例、决议作依据”。

  改革开放之后,改革对法律的需求与日俱增,国家法律制度建设取得了突飞猛进的发展。随着法律成为治理国家的基本规范系统,党规与国法的关系发生转变:首先,党规不再作为法律发挥作用,逐渐回归政党规范的本色;其次,党规仍然是法律的指导原则,引领法律的制定和改革方向,并可能通过相应的程序转化为国家法律;再次,党规与法律开始形成一定的分工,在各自领域逐步实现专业化治理,共同为法治秩序建构贡献规范性的力量。

  党的十八届四中全会将党内法规的角色界定为“党内法规既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”,同时,提出“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。

  党通过党内法规体系运作自身,并以党内法规体系为纽带嵌入到国家结构当中,实现党对国家的领导。在党以党内法规体系为准则所实施的领导下,国家以法律体系为准则运作自身,并通过法律体系实现对政治事务、社会事务和经济文化事业的管理。这两个轨道并行交互,成为塑造当代中国法治的核心动力结构。

  党内法规体系在法学学科中的角色

  中国法治在规范结构上表现为党内法规与国家法律的二元合治,立法机关、行政机关、司法机关、监察机关的运行,不但需要遵守人大组织法、政府组织法、法院组织法、检察院组织法、监察法等法律,还受到中央与地方委员会工作条例、党组工作条例、政法工作条例、纪律处分条例等党内法规的深刻塑造。因此,以法治为业者,如果不了解党内法规体系,无论学习了多少法律,都只能看到中国法治的一部分。

  然而,到今天为止,关于党内法规,还没有建立起能够表明作为一门科学存在的独立性以及能够凝聚起研究共识性的基本范畴体系,也没有一个明确的学科归属以及相应的党内法规教学体系、课程体系和教材体系。解决这些问题,笔者认为,可以从以下三个方面入手:

  首先,在党内法规学科建设上,将党内法规学纳入法学学科体系,厘定基本范畴。作为新兴知识体系,党内法规学至今尚无确定的学科定位。由于在知识体系上与法学、政治学和马克思主义理论三个学科都存在关联,国务院学位办印发的《关于推进部分学位授予单位设置“党内法规”研究方向的通知》同意以上三个学科在核定学科目录外试点建设党内法规研究方向。笔者认为,为了解决这个问题,法学必须结合自身学科特色,将党内法规学纳入法学学科体系。可通过学科有机交叉,围绕党内法规体系,以纵深和横向两个维度、规范性和实践性相结合的理念,设置交叉学科课程,推进法学一级学科背景下的党内法规学学科建设。同时,利用法学研究的理论优势,围绕党内法规的制定与实施体系等难题进行理论攻关,克服党内法规学科建设中的基本理论问题。

  其次,在党内法规课程建设上,分门别类,各显特色,确定核心课程。党内法规制度庞杂,应根据不同的教育阶段和知识背景设置差异化的课程体系。关于课程性质,在本科阶段,可将《党内法规学》设为专业选修课程。在研究生阶段,可根据二级学科与党内法规的关联程度,在法理学、宪法学、监察法学等专业开设《党内法规学》必修课,其他专业开设《党内法规学原理与实务》选修课。此外,还可开设《党章学》《依规治党前沿问题研究》《党内法规与国家法律的关系原理》《党内法规执行问题研究》《党内法规备案审查问题研究》《党内法规实施评估问题研究》等专题课程研究,全面呈现党内法规的知识体系。

  最后,在党内法规教材建设上,应以“总论+分论”形式,形成主干教材结构。党内法规知识体系较为复杂,最好以“总论+分论”形式搭建主干教材结构。在总论部分,着重讲授党内法规基本原理问题,包括党与党规、党内法规的历史发展、党内法规的概念、党内法规的效力、党内法规体系、党内法规关系、党内法规的制定、党内法规的实施、党内法规的监督等。在分论部分,具体讲授党内法规重要制度,包括党章、党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规、党的监督保障法规、党内法规与国家法律的衔接与协调机制、党内法规的审查、党内法规的评估等。“总论+分论”的教材结构可以避免一本教材混杂无法区分方法与应用的问题,既能让学生掌握党内法规基本原理,又能培养学生运用党内法规基本原理去理解、分析和解决党内法规具体问题的能力。

  (作者单位:西南政法大学行政法学院。本文为中国人权研究会2020年度课题项目“CSHR2020-13YB”的阶段性成果


责任编辑:郝魁府
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