土地管理法实施条例中的宅基地管理
发布日期:2021-09-09 来源:民主与法制时报 作者:管洪彦

  2021年9月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》(以下称《实施条例》),坚持以人民为中心,积极回应社会关切,通过设置“宅基地管理”专节,对《中华人民共和国土地管理法》的制度设计进行了更细化的规范,明晰了公权力主体的职责和权力边界。强化被征地农民参与制度,保障其有效行使知情权、参与权、监督权。明确宅基地申请、审核批准程序,要求地方政府依法安排建设用地指标,合理保障农村村民宅基地需求。禁止侵犯农民依法取得的宅基地权益,禁止违背农民意愿强制流转宅基地,禁止违法收回农民依法取得的宅基地,禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件,禁止强迫农民搬迁退出宅基地。本文试着对《实施条例》蕴含的基本制度逻辑及规范进行学理解读。

  贯彻以人民为中心的发展思想

  民之所盼,政之所向。增进民生福祉是改革和发展的根本目的。中国共产党的百年土地革命、改革历史表明:中国共产党始终秉持以人民为中心的土地政策,并根据社会发展需求逐渐将成熟的土地政策立法化。党的十八大以来,习近平总书记提出以人民为中心的发展思想,不忘初心,继续前进,生动诠释中国共产党人始终把人民放在心中最高位置的政治情怀。《深化农村宅基地制度改革试点方案》强调“坚决守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这三条底线,实现好、维护好、发展好农民权益”,体现了以人民为中心的发展思想。土地管理法以及《实施条例》中的宅基地制度和规范设计明晰了各级人民政府、乡(镇)、县、市国土空间规划和村庄规划部门等部门的职责和权力边界,实现了用法治给行政权力定规矩、划界限,体现了建设法治政府的有关要求。

  土地管理法以及《实施条例》中的宅基地制度和规范设计强调,保障农户享有的与宅基地有关的私法权益,包括农户的成员权和农户的宅基地使用权,集中体现了以人民为中心的发展思想。贯彻以人民为中心的发展思想,需要在立法中通过法律制度设计进行落实。《实施条例》通过明晰公权力主体职责和保障农户宅基地私权两条主线做到实现好、维护好、发展好农户的宅基地权益,充分贯彻了以人民为中心的发展思想。

  落实法治政府建设要求

  现代法治的核心在于规范公权,保障私权。土地管理法明晰政府机关的职责划分,突出对农户取得、享有宅基地的保护,为解决土地资源供需矛盾,充分发挥了宅基地在保障农民生活、促进乡村振兴中的重要作用。作为“民法典时代”的《实施条例》,在延续土地管理法精神实质基础上,更加强调对公权力的规制。这主要体现在以下几个方面:

  其一,对农村居民点布局和建设用地规模规划进行了规定。《实施条例》要求“农村居民点布局和建设用地规模应当遵循‘节约集约、因地制宜’的原则合理规划”,还要求“乡(镇)、县、市国土空间规划和村庄规划应当统筹考虑农村村民生产、生活需求,突出节约集约用地导向,科学划定宅基地范围”。这实际上对土地利用规划部门的职责提出了更加明确要求。

  其二,对县级以上人民政府安排建设用地指标进行明确。《实施条例》要求,“县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标,合理保障本行政区域农村村民宅基地需求。”这明确了地方政府满足农民宅基地需求的职责。

  其三,规定了乡(镇)人民政府对宅基地的审核批准职责以及农用地转用审批的职责(《实施条例》第三十四条)。

  其四,规定了乡(镇)人民政府等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求(《实施条例》第三十五条)。

  其五,规定了对农村宅基地的“四个禁止”。禁止违背农民意愿强制流转宅基地,禁止违法收回农民依法取得的宅基地,禁止以退出宅基地作为农民进城落户的条件,禁止强迫农民搬迁退出宅基地。

  尊重和保障宅基地私权

  《实施条例》在明晰公权力机关职责和强化公权力制约基础上,凸显了对宅基地私权的尊重和保障,主要体现在确认和明晰集体经济组织成员的宅基地分配权及其行使规则,强化和保障农户的宅基地使用权。

  确认和明晰集体经济组织成员的宅基地分配权及其行使规则。主要体现在两点:

  第一,确认集体经济组织成员的宅基地分配权(即成员权性质的农户资格权)。农户及其集体经济组织成员在宅基地方面的私权体系主要包括集体经济组织成员的成员权和农户的宅基地使用权。在宅基地“三权分置”改革背景下,宅基地上的私权体系进一步细化。“三权分置”前的宅基地使用权是融合了成员权性质的宅基地分配权和财产权性质的宅基地使用权的混合性权利。“三权分置”后,成员权性质的宅基地分配权得以独立成为农户资格权,农户通过农户资格权的行使取得用益物权性质的宅基地使用权。农户还可以对用益物权性质的宅基地使用权进行权利的进一步行使,把该权利的占有、使用权能流转出去,这就产生了债权性质的宅基地使用权。可见,宅基地“三权分置”下的私权体系更加呈现出主体的多元性、体系的层次性、内容的丰富性。《实施条例》规定,“县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标,合理保障本行政区域农村村民宅基地需求(第三十三条)”“乡(镇)人民政府和农村集体经济组织、村民委员会等应当将退出的宅基地优先用于保障该农村集体经济组织成员的宅基地需求(第三十五条)”,这实际上承认了集体经济组织成员的宅基地分配权(即农户资格权)的存在,并通过规则设计便利了成员行使这一权利。该规定吸收了近年来的社会实践。2020年7月印发的《自然资源部 农业农村部关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》要求,“各省级自然资源主管部门会同农业农村主管部门,每年要以县域为单位,提出需要保障的农村村民住宅建设用地计划指标需求,经省级政府审核后报自然资源部”。这是针对有的地区无宅基地可分配,集体经济组织的宅基地合理需求难以满足的现状制定的应对措施,《实施条例》对其进行了法律化。

  第二,明晰了农户宅基地分配权的行使规则。土地管理法第六十二条对农民宅基地管理的实体规则进行了设计,但未明确宅基地分配权的行使规则。为了规范农村宅基地的审批和管理,2019年12月,农业农村部、自然资源部联合印发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》对宅基地用地建房申请审批的部门职责、农村宅基地申请审查程序、核批准机制、建房全过程管理等进行了规定。《实施条例》借鉴该通知的有关内容,规定,“农村村民申请宅基地的,应当以户为单位向农村集体经济组织提出申请;没有设立农村集体经济组织的,应当向所在的村民小组或者村民委员会提出申请。宅基地申请依法经农村村民集体讨论通过并在本集体范围内公示后,报乡(镇)人民政府审核批准。涉及占用农用地的,应当依法办理农用地转用审批手续”。这实际上通过行政法规确认了宅基地分配权行使的程序规则,更利于宅基地分配权的行使和实现。

  强化和保障农户宅基地使用权。宅基地使用权是民法典确认的重要用益物权类型,但对宅基地使用权的取得、行使和转让的法律适用,民法典第三百六十三条规定,“适用土地管理的法律和国家有关规定”。这意味着土地管理法及《实施条例》肩负着强化和保障农户宅基地使用权的任务。土地管理法侧重从管理法视角对农户取得宅基地实体和程序规则进行了规定,但是对宅基地使用权的有偿退出制度和保护规则没有细化规定。《实施条例》对强化和保障农户的宅基地使用权进行了更清晰的规定。第一,在土地管理法基础上,重申了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地(第三十五条)”。这就再次确认了农户的宅基地有偿退出权,为农户行使有偿退出权利提供了可能。“依法”“自愿”“有偿”三个要件,充分展现了对农户自主选择权和财产权益的尊重。第二,强调对农户宅基地及其住宅、附属设施的保护。《实施条例》规定,“依法取得的宅基地和宅基地上的农村村民住宅及其附属设施受法律保护”,凸显了对农户宅基地及其相关权益的正面保护。第三,通过禁止性规定强化了对农户宅基地权益的保护,即“禁止违背农村村民意愿强制流转宅基地,禁止违法收回农村村民依法取得的宅基地,禁止以退出宅基地作为农村村民进城落户的条件,禁止强迫农村村民搬迁退出宅基地”。这既为行政机关、集体经济组织等组织和个人的行为划定了红线,又凸显了对农户宅基地权益的强化保护。

  (管洪彦 作者单位:山东政法学院

责任编辑:郝魁府
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