《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但未明确规定享有公共利益认定权的主体依据何种具体程序判断某一项利益是否属于集体土地征收征用中公共利益的范围。理论上，土地征用是为了公共利益的需要而实施的，“公共利益”应该构成土地征收的前提和实质性要件。集体土地征收征用中公共利益如何判定及遭受损害该如何救济问题，值得研究。

　　行政机关实践中对集体土地

　　征收征用公共利益的判定

　　《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”民法典第二百六十一条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”同时，民法典规定了集体重要事项的决定权、集体成员对集体财产的知情权等。这为推进我国土地集体所有制制度的完善、密切农民和集体土地之间的利益关系，提供了法律指引。但在实践中，有的地方通常仅在征收征用土地公告中，对征收征用地的单位和用途加以简单说明，没有向被征收征用人和其他利害相关人说明和论证征收征用土地的合法性，这有待进一步明确。

　　行政机关作为立法机关的执行机关，其职责是具体执行立法机关制定的法律，将抽象的法律应用于具体生活之中。因此，行政机关应当确立正当法律程序理念、公民参与制度。在行使土地征收权过程中，遵循信息充分公开、利益相关人有效平等参与原则，并为被征土地的利益相关人提供充分的参与机会，通过行政公开制度与听证制度提高政府保护公民权利的意识，增加公民对政府决策的认可。建议区分公益性征收征用与非公益性征收征用；建立征地决策确定过程中的公众参与制度；健全规范土地规范程序，包括以下环节：一是进行土地调查，确定拟进行征收征用土地的有关情况，以及它是否适合欲实现的公共利益；二是土地征收征用方案的拟定与报批；三是邀请第三方公开公正对土地价值进行评估；四是确定补偿安置方案；五是强制执行。

　　司法机关实践中对集体土地

　　征收征用公共利益的判定

　　我国行政复议法第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据该规定，在集体土地征收征用过程中，我国公众对公共利益的认定异议（即对公共利益认定主体认定内容的不同看法）的处理可以通过行政手段解决。实践中，现行土地征收征用程序中，农民可提起救济程序的范围仅涉及征地补偿与安置，对土地征用本身是否合法并不能提起救济程序。在救济具体途径上，也仅仅是政府机关的裁决，而没有规定诉讼救济程序。

　　笔者建议，一是司法机关可以对集体土地征收征用实践中的公共利益进行判定。通过一次完整的司法过程对争议进行裁判，可以依法判定争议利益或事项是否在公共利益范围之内。二是司法审查可以促进行政机关审慎决策。一般情况，当公共利益侵害个人利益时，可通过民事诉讼或者行政诉讼来解决。因此，应明确规定土地权利人对行政机关作出的土地征用公共目的的认定有异议的，可以依法向人民法院提起行政诉讼；明确在行政诉讼期间，停止对土地征用的执行。当个人利益侵害公共利益时，可以通过公益诉讼来解决。三是建立权利救济机制。确立有效的纠纷调解机制，建立专门的仲裁机构保障农民的合法权益，使纠纷解决的处理具有公正性与合理性。（作者：□马永翔）