力求法律文本规范、具体

——反电信网络诈骗法草案完善建议

　　近日，《中华人民共和国反电信网络诈骗法（草案）》（以下简称“草案”）公布，向社会各界公开征求意见。总体而言，该草案通过对电信网络诈骗进行界定明确了打击对象，对打击电信网络诈骗工作提供了系统的法律依据，并在电信网络诈骗多发的三个领域明确规定了相关主体的法律责任，多采取技术性手段措施，为保护市场主体合法权益、创造良好安全的电信网络秩序提供了法律保障。但为了贯彻立法明确性原则，笔者建议应进一步增强法律可操作性和可执行性，力求法律文本规范、具体。

　　应通过列举式与概括式并存的方式明确账号异常情况，以限制服务提供者的自由裁量范围。该草案第八条规定“对经识别存在异常办卡情形的，电信业务经营者有权延长办理期限或者拒绝办卡”，第十四条规定“对经识别存在异常开户情形的，银行业金融机构、非银行支付机构有权延长办理期限或者拒绝开户”，第十九条规定“互联网服务提供者对监测识别的异常账号应当采取重新核验、限制功能、暂停服务等处置措施”。这三条分别在通信、金融与互联网这三个领域规定了服务提供者有权对异常账号采取限制措施，但该草案没有详细规定异常情况的具体情形。

　　首先，这无异于将界定异常情况的权力交给了服务提供商。比如，以通信领域为例，宪法规定我国公民享有通信自由权，但基于保护国家利益、公共利益或第三人合法权益可予以适当限制，但限制的方式、程度等应由法律予以确定，而不应该由私主体自由裁量。再比如，相关法律也规定了公民享有使用金融账户的权利和上网的权利，根据上位法优于下位法的原则，只能由法律对公民的金融账户和互联网账户进行限制性规范。

　　其次，及时明确异常情况可以使公众知悉何种行为可做，何种行为不可做，有助于促进个人规范使用电信网络。同时，执法机关也更容易确定行为人行为时是否具有主观恶意，如果一种情况被明确规定为异常情况，而行为人却知法犯法，那其主观恶意则不言而喻。

　　为使个人自由地通信、放心地进行金融交易和互联网交易以及防止服务提供商随意暂停服务，笔者认为该草案应当结合既往电信网络诈骗案例，列举几项常见、多发的异常情况，并设置概括性条款以包含与列举情况危险性程度相当的异常情况。

　　应明确“重大生活困难”以及相应的委任性规则或准用性规范。该草案第二十八条第二款规定，“对因电信网络诈骗遭受重大生活困难的受害人，有关方面应当依照规定给予救助。”该条体现了对受害人的人道性关怀，符合社会主义核心价值观，为维护社会公平正义，稳定社会秩序具有重要意义，其本意值得肯定，但还应该进一步明确。

　　首先，对于如何定义“遭受重大生活困难的受害人”没有一个明确标准，是指生活本来较困难，被电信网络诈骗小额财产后更加困难，达到重大困难的受害人？还是指本来较富裕，但被电信网络诈骗损失巨大数额财产但还未达到重大困难的受害人？这需要进一步明确。

　　其次，对“重大生活困难”的界定也没有具体标准，且该标准是由该草案统一规定还是交由各地分别视情况规定也没有明确，由于授益行为一般需要公民提起申请，这不仅会出现大量不确定自己是否属于重大生活困难的受害人向有关部门申请救助，也会出现相关机关无法可依的情况。

　　笔者建议，草案明确“重大生活困难”界定标准以及作出具体的委任性或准用性规范。

　　应明晰相关语词的内涵与外延。法律明确性的要求还体现在措辞的适当性、严谨性。该草案在第二十八条规定，“经国务院打击治理电信网络诈骗工作机制决定或者批准，国家金融、通信、互联网行业主管部门和公安部门对电信网络诈骗活动严重的特定地区，可以采取相应的风险防范措施。”

　　首先，由于电信网络诈骗活动具有远程、非接触、跨地域等特点，诈骗人和受害人通常不在一个地区，如何界定一个地区电信网络诈骗活动严重，是以诈骗人居多的地区确定？还是以受害人居多的地区确定？草案没有明确说明。

　　其次，如何认定一个地区“电信网络诈骗活动严重”，是相对于其他地区，该地区诈骗活动发生频率较高？还是累计诈骗数额较高？草案应及时将认定标准予以公示。这样，一方面可以促使各地区加强对电信诈骗工作的监控机制，另一方面缓解特定地区的消极情绪，积极采取相应措施打击电信网络诈骗活动。

　　最后，如果一个地区被批准认定是电信网络诈骗活动严重的地区，很可能会产生地域歧视问题，后续该地区单位或个人与其他地区的市场主体进行交易时会有更多的隐形门槛，在市场竞争中处于劣势地位，从而对本地区经济发展产生不利影响。

　　因此，笔者认为应明确“电信网络诈骗活动严重的特定地区”的认定标准，并及时考虑一系列连锁反应。

　　（作者：□特约撰稿 郭佳 杨尚东 作者单位：西南政法大学公法研究中心）