检察建议是检察机关行使法律监督职权的重要形式之一。近年来，检察建议的监督职能不但体现在诉讼活动中，而且已经延伸到“诉讼监督”外，参与到了国家社会治理中，并发挥了一定积极作用。

　　检察建议制度伴随检察权配置和检察制度改革不断变化而形成。2009年，最高人民检察院出台的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》（以下简称《试行规定》）第一条明确规定：“检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。”根据该《试行规定》，检察建议的作用领域大致可以分为法律监督和社会治理两类。2019年实施的新修订的《中华人民共和国检察院组织法》以及出台《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《规定》）对检察建议制度的适用范围、适用程序等进一步进行了规范。实践中，社会治理检察建议的性质更倾向于法律监督职能向社会治理融合转化，它的本质是法律监督属性在社会治理中发挥职能优势。

　　检察机关在办理案件中，发现社会治理漏洞、行政机关违法行使职权或者不作为，以及执法、司法机关在诉讼活动中存在不当或违法行为，可以依法向有关单位提出检察建议。一份高质量的检察建议可以堵塞多个漏洞，解决一批问题，促成一些部门或领域的行为更加规范，实现“办理一案，治理一片”的效果。检察建议相较于其他刚性法律监督方式，优点在于这种协商型方式能够使被建议单位更易接受建议内容，从而在监督中树立双赢多赢共赢理念，在推进社会治理法治化、促进依法行政，既发现问题，又帮助行政机关寻找解决问题的办法，推动相关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，取得良好效果。

　　制约检察建议发展的因素

　　立法和理论研究有待加强。从人民检察院组织法的修订与《规定》的出台来看，检察建议作为一种监督方式其发展方向正趋于规范化和细致化，操作性和程序性明显增强。但对具有丰富内涵和多元外延的检察建议制度来说，要进一步释放效能，实现其承担的服务保障和执法监督作用，还缺少外部法律以及扎实的理论支撑。一方面，实体法和程序法在涉及检察建议的相关条款规定得较为简单，法律效力和实施条件不够明确。另一方面，当前法学界乃至实用法学针对检察建议的理论研究仍以检察机关内部研究为主导，缺少系统的、整体的理论研究，许多机关单位、企业或行业、团体对检察建议制度缺乏了解和重视。

　　运行机制较为粗糙。按照规定，制发检察建议前需进行调查核实，详细核实被调查单位存在的问题隐患，但实际工作中，受制于人财物等资源限制，有的调查落实工作不够彻底。承办检察官在案件办理中发现涉案单位存在的违法犯罪隐患，拟制发社会治理类检察建议，因未与办案机关同步开展调查可能错失深入调查和取证的最佳时机。同时，内部衔接不够紧密，不同层级检察机关、检察机关内设机构在社会治理检察建议的制发上各自为政情况时有发生，部分检察院一味追求完成考核数量而缺乏实践调查，动机片面且机械，影响社会治理检察建议的功效和权威性。

　　法律效果刚性不足。从字面上来看，检察建议带有“建议”属性，属于非诉讼的法律监督方式。有观点认为，检察建议本身带有“建议”性质，这种温和的措施缺乏相应制度保障，施行的力度有限。《人民检察院检察建议工作规定》明确，将检察建议“做成刚性、做到刚性”，强调用柔性措施实现刚性监督，对检察建议内容和运行机制提出更严格的要求。实践中，造成检察建议法律效果不够刚性的原因主要有两方面：一是办案人员调查核实说理不够，一些“建议条款”并没有经过充分论证，以致经不起推敲，提出的整改措施缺乏可操作性。二是从检察建议书送达程序上来说，部分检察机关重视不够，送达对象不全面和送达方式不完备，未能与相关单位及时沟通检察建议制发原因、要达到的效果、如何具体实施，导致检察建议不被重视。

　　检察建议效果评估有一定困难。检察建议效果评估是衡量制发检察建议成效以及检验检察建议工作状态的重要手段。它在一定程度上可以决定检察建议工作的下一步工作方向和工作思路。但就目前检察机关检察建议效果评估工作而言，仍面临一定困难。近年来，各地检察机关狠抓检察建议工作，有的把制发检察建议当成惯用的法律监督手段，盲目追求制发数量，忽略制发质量。这使得部分检察机关对检察建议效果评估的工作量增加。笔者建议，在进行检察建议效果评估时不能简单地以被建议单位规章制度是否得到改进、被建议单位是否再无犯罪行为出现作为唯一标准，需要设置一整套更科学的机制检验检察建议效果。

　　提升检察建议

　　参与社会治理效果的对策

　　增强检察建议的社会治理作用，提升其推进国家治理体系和治理能力现代化的水平，可以从如下几方面进行改进和完善。

　　通过实践积累完善立法。进一步激发检察建议潜力，达到“做成刚性、做到刚性”标准，对保障检察建议的法律法规进行有限的完善。目前，部分地区已将检察建议纳入地方考评体系，检察机关可以将此种尝试进行扩展，试着推动完善地方性法规或行业相关规定，并逐步将检察建议效力融入部门法及规章体系中。当然，现阶段主要应加强沟通协作机制，巩固地方性规定对检察建议的保障作用，并根据实际工作需要，尝试与本地区重点领域的相关部门达成协议或联合出台意见，形成制度支撑。此外，从理论研究角度看，检察机关应该在加强自身理论水平基础上，进一步增强主动性和积极性，以积极参与或主动推进等方式将检察建议推向专题研究，吸引更多专家学者参与相关研究。

　　专家咨询制度向专家论证机制延伸。社会治理检察建议要着力避免“以外行监督内行”问题。目前，许多检察机关围绕专家咨询进行了不同尝试，比如邀请被建议单位上级或主管部门作为第三方对即将制发的检察建议进行专业论证，并提供相应意见建议。这种机制主要优势有三点：首先，被建议单位的上级或主管部门无论是在理论层面还是实务层面更具有权威性，能有效提升检察建议的专业性、合法性、必要性和说理性。其次，通过征询被建议单位上级部门或主管部门的意见建议，可以为检察建议的后续措施的可行性提供坚实保障。最后，让被建议单位上级或主管部门参与社会治理检察建议的制发，既可以起到警示作用，又在一定程度上督促其上级单位或主管部门在更大范围内进行排查和整改，真正实现社会治理检察建议由点及面的功效。

　　构建系统性运行模式。实践中，有的地方存在社会治理检察建议量多质低问题。这在一定程度上影响检察建议质量和效果。改变这种状况，可从以下三个方面入手：首先，着力改变社会治理检察建议工作中“重刑轻民”现象，提高民事、行政、公益诉讼检察社会治理检察建议的制发比例，不断强化民事、行政、公益诉讼检察在社会治理检察建议制发过程中的职能作用。其次，建立地区之间、层级之间的移交体系或联动模式。对社会治理检察建议制发的必要性进行审查时，可以将是否符合制发主体纳入审查范围，这样可以在更广视角和范围内进行调整，并实现检察建议服务和保障社会治理的应有之义。最后，建议主体上调或转移，能够加速地区和层级之间的资源共享和经验流通，消除地区或层级之间的发展落差，甚至避免地方保护主义对跨地区制发建议、跨地区送达建议的影响和阻碍。需要注意的是，伴随着检察建议制发主体转移而来的也可能出现随意上报或移送外地等问题。因此，要同步建立适当的考评或奖惩机制，从积极因素和消极因素两个方向对主体转移制度进行一定限制。

　　建立事前事后效果评估对比制度。事前事后效果评估对比制度，是指对各类检察建议制发前及制发并整改后的问题改善情况进行对比分析的制度。通过这种“事前+事后”评估的模式，可以有效掌握检察建议落实效果，效果“差值”在一定程度上可以成为检验检察建议质量、效果的重要参考。对社会治理类检察建议，应当通过考察、调研方式对最初发现的损害社会公共利益、影响社会风气问题的现状进行掌握，分析相关管理部门整改落实措施是否到位、相关管理人员在整改中是否严格履职。通过对比整改前后的实际情况，分析是否仍存在损害公共利益或影响社会风气的可能性，并最终开展综合性考量，得出效果评估结果。必要时，还可引入第三方评估。另外，应当制作一套涵盖加分与减分项目明细的评分标准参考规则。针对每一份发出的检察建议，在事前事后实地取证、考察、调研、对比分析基础上，评估人员应当对照评分标准给出一个效果评价分。效果评价分在一定程度上，可以反映该检察机关各类检察建议工作的质量和效果，并为下一步工作提供方向。

　　（作者：□金立栋   作者单位：宁夏平罗县人民检察院）