《中华人民共和国民法典》第三百四十五条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。”通过建设用地使用权分层设计肯定了开发利用空间资源的合理性，即企业和个人可以通过分层出让方式获得分层建设用地使用权。民法典中包含了土地立体开发利用过程中的基本产权关系、分层建设用地使用权之间的关系以及相邻关系，但在具体司法实践中，如何确定建设用地使用权权属以及解决各主体之间的权利冲突，促进城市土地立体化开发与利用，还需要出台相关司法解释进一步细化。

　　土地立体化开发利用

　　权责关系的调整规制实践探索

　　空间开发利用中的规划管控关系。实践中，土地立体化开发是从规划编制到土地一级开发、土地储备与供应等前期准备，再到空间出让（土地二级开发）、“双许可”（建设用地规划许可、建设工程规划许可）审批、建设工程开工验线、建设工程规划验收，并最终取得建（构）筑物产权登记的一系列过程。笔者研究许多城市空间开发利用规划管控立法发现，主要有三个特点：突出安全保障的重要性；注重地下空间的科学规划，明确地下空间开发利用的边界；容易忽视统一的协作管理机制。因此，基于土地立体化开发利用复杂性与科学性，我国应在民法典相关规定基础上，进一步构建土地立体化开发利用的统一管理体制。

　　空间建设用地使用权出让关系。实践中，建设用地“分层”设立，已成为土地管理的又一创新范式。目前，我国许多地方性规范文件在地下空间建设用地使用权设立程序方面，主要突出：先实质上办理并取得权利，再在形式上书面出让权利；主要就地下建设用地使用权的使用年限、出让金以及程序进行规定。就使用年限而言，为保持法律适用的统一性，参照既有的土地使用权期限和法定用途规定，应不超过相同用途的土地使用权期限。就土地出让金而言，地下建设用地使用权有偿出让的土地出让金标准，应参照相对应用途楼面的基准地价，并按一定比例折算。就出让程序而言，通过划拨方式取得地下建设用地使用权的，法律法规要求载明项目和要求；通过“招拍挂”等方式取得地下建设用地使用权的，应符合城市规划。

　　空间开发利用中的产权登记关系。我国民法典第二百零九条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”按照该规定，不动产变动采取以登记生效为主、登记对抗为辅的物权变动模式。对于建设用地使用权，民法典第三百四十九条规定，建设用地使用权分层设立，并以登记生效为要件。城市空间开发利用中的产权登记关系实践中，许多地方立法主要有以下两个特点：因为空间建设用地使用权对空间的实际利用受制于地质条件，它与其他建设用地使用权相协调难度大，对规划与统筹要求高；除以地上空间规划作为参照确立地下空间开发规划外，兼顾地下空间实际探测难度大。在登记制度中明确将规划探测作为参考依据，这不仅有利于提升经济效益，更有利于为城市空间开发利用确权提供重要保障。

　　空间开发利用中的公共安全关系。实践中，地下工程，除要求符合工程建设安全和质量标准外，地下工程建设还涉及大型市政基础设施的安全保护问题，需要满足防汛、排涝、消防等方面的需要，并保证在紧急情况下时能迅速提供给相关部门和单位使用。然而，对于何为公共利益、如何进行征收征用补偿等问题，民法典及相关法律并未明确，还需要相关司法解释进一步细化。

　　土地开发利用中的基本产权关系。基于民法典确立的建设用地分层理论，有的地方通过规范性文件将城市地下空间开发利用称之为地下建设用地使用权。实践中，我国许多城市将建设用地使用权分为地上建设用地使用权、地表建设用地使用权以及地下建设用地使用权。但目前地下空间规划管理土地范围界定或红线划分没有统一标准，相关规划部门也无法提供三维用地界限，使得土管部门无法明确地下空间使用权权属。

　　空间建设用地使用权之间的关系。在权利设定方面，由于相关地下空间权属立法欠缺，使得开发利用过程中民事法律关系模糊。民法典对建设用地使用权之间关系从原则上进行了规定，但未明确划分建设用地使用权权利职能。尽管民法典对建设用地使用权的设立及利用进行了规定，但对未明确规定新设立的建设用地使用权与已经设立用益物权之间的关系。这使得实践中，许多城市在处理地表建设用地使用权与地下建设用地使用权之间关系时，存在两方面问题：权利设定方面，地下空间开发利用过程中民事法律关系模糊；权利冲突协调方面，缺乏明确的规范指引。因此，亟须完善相关司法解释。

　　空间开发利用中的相邻关系。地下空间权中的相邻关系，表现为相互毗邻的建设用地使用权人之间因权利限制而产生的权利义务关系。依据民法典第二百八十八条的规定，相邻权人应当正确处理相邻关系，以维持权利的正常运行。地下空间权适用于民法典确立的相邻关系，将有助于避免事后处理争端带来的社会成本，推动城市社会治理现代化。目前，我国城市空间开发利用中的相邻关系的规制，主要体现在通行、环保、防险等方面。但现行法律并未对其权利和职能进行明确划分，这使得我国地下空间产权登记制度实施存在一定困难，空间建设用地使用权人和利益相关人之间的权利义务关系缺乏明确的民事法律规定，其相邻权利受到损害如何救济也未明确。

　　土地立体化开发利用

　　权责关系协调机制的构建与完善

　　构建安全、科学、协同的土地立体开发空间规划。首先，合理开发利用地下空间资源，必须以科学规划为前提。其次，在土地空间开发规划诸多要素中，“竖向分层划分”是核心事项，决定着其他各项空间开发规划要素的运行实施。再次，构建、完善地下空间开发利用的指引规则。在空间上，可能存在地下空间单独占有使用的情况，也可能存在地下地上空间互相纵向延伸、甚至连为一体的情形。在时间上，分层建设用地使用权在同一宗地上设立存在先后关系。民法典第三百六十六条明确了用益物权的优先性，但还需要相关司法解释明确各分层建设用地使用权之间权利衔接问题，以及损失赔偿责任标准等，以解决因设定时序不同造成的权利冲突。最后，采用“三维地籍”管理方法和技术。城市土地立体化开发的客体是“三维空间”，运用分层划分的理念进行空间划分，需要用三维几何体来表达其空间范围，以“体”占有方式表达空间特征。

　　构建地下空间权转移的弹性机制。首先，采取“分步核定法”对“招拍挂”出让方式供应的土地进行核定。其次，对以划拨或者协议方式出让的线性工程（如城市道路、轨道交通、综合管廊等）采取弹性处理。考虑其受地质条件及施工技术等因素影响较大，在符合空间利用规划情况下，局部空间位移不超出划拨决定书或建设用地使用权出让合同约定的空间范围5米，且空间调整率不超过10％的，无需变更划拨决定书或出让合同内容；超出上述限额的，可以组织专题论证，结合技术条件确定调整的可行性，经公示调整内容后无异议的，按调整后的宗地空间核发划拨决定书补充文件或签订建设用地使用权合同补充协议。最后，优化建设用地使用权转移程序。在城市土地立体化利用中，应对分层建设用地转移审批程序做特别设计。其一，增加“地质勘察”作为地下建设用地使用权的前置程序。其二，对调“规划许可证的申请”与“出让合同的签署”的顺序。这既可以使其与“招拍挂”规定相符，又可以防止利益输送。

　　构建地下空间权属统一的登记制度。对分层建设用地使用权的登记问题，应严格对每一层的地下空间作为不动产单元予以登记，且登记内容应当注明每一层的层次和垂直方向的高度。视有无地下或地上建筑物，登记应当将同一主体建设结建工程一并登记，单建地下工程则单独登记。依据登记对抗模式，相邻关系人可以对约定事项进行登记，约定事项自双方达成合意即宣告成立，但未经登记产生对抗第三人的效力，以便更好的保护第三人的利益，促进交易。从登记程序来看，分层建设用地使用权应遵循“实质审查为原则，形式审查为例外”的思路。从登记错误赔偿角度来看，采取国家赔偿更为适宜。尽管国家赔偿和民事赔偿的在赔偿范围上区别不大，但考虑到地下土地空间范围和地下不动产的建设、修理、拆除等工程施工均消耗大量人财物，国家赔偿可以更好地保护在重大工程项目中因错误登记受到损害的当事人的利益。

　　构建空间建设用地使用权权利冲突机制。笔者认为，解决建设用地使用权分层设立引发的权利冲突有两种方式，即“事先同意”与“事后同意”。这有助于保障土地所有权人的权利自由，并促进资源有效利用。

　　结合具体实践来看，分层设立的各种建设用地使用权之间的关系可以参照地表平面分布的不同宗地之间的相互关系进行调整。在关系协调方面，适用相邻关系、地役权制度；在权利救济方面，适用侵权责任。其一，相邻关系方面，尽管地表、地下不动产之间的立体相邻关系不同于地表不动产之间的平面相邻关系，但其主要内容仍然关涉截水、排水、通行、采光等方面。其二，地役权方面，当相邻一方具有更高的限制要求时，可通过协商签订地役权合同，设立空间地役权，有偿使用对方不动产，满足自己更高的需求。其三，主张侵权责任方面，民法典第三百六十四条规定的“损害”，不仅包括财产损失，也包括权利行使上的不便。由该“损害”产生的侵权责任应适用民法典关于侵权的相关规定。因此，受害人可以依据侵权责任规则，向侵权人请求经济赔偿或停止侵害等。同时，应当注意到，若损害的范围在相邻权限制范围内，则不应当主张侵权；若损害的原因是由于自然原因导致的，则不得主张侵权责任。

　　（作者：□特约撰稿 吕翾  作者单位：华南理工大学法学院）