专家学者谈天津市碳达峰碳中和促进条例
为实现“双碳”目标提供坚强法治保障
当地时间10月31日开始召开的联合国气候变化框架公约缔约方大会第二十六次会议（COP26）目前仍
在进行中。这是《巴黎协定》进入实施阶段以来的首次气候大会。会上，碳达峰碳中和、绿色发展等议题持续引发全球关注。
与此同时，2021年11月1日起，《天津市碳达峰碳中和促进条例》（以下简称《条例》）正式实施。作为全国首部以促进实现碳达峰、碳中和目标为立法主旨的省级地方性法规，《条例》积极响应《巴黎协定》，以法规形式明确了管理体制、基本制度和绿色转型、降碳增汇的政策措施，将为天津市实现“双碳”目标提供坚强法治保障。
近日，中国法学会环境资源法学研究会副会长、中国政法大学民商经济法学院教授曹明德，南开大学环境与司法研究中心主任史学瀛，中国农业大学人文与发展学院副教授刘明明接受民主与法制社记者专访，介绍了《条例》的意义与亮点。
平衡碳减排与经济社会发展
2020年9月，中国宣布二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。“碳达峰”“碳中和”因而备受关注。2021年国务院政府工作报告中明确指出，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。制定2030年前碳排放达峰行动方案。
在此背景下，天津市人大常委会启动碳达峰碳中和立法，并于2021年9月27日通过《条例》。“这不仅对国内其他地方出台类似法律法规具有引领作用和借鉴意义，同时也是对《巴黎协定》的直接回应。”史学瀛表示，《巴黎协定》不仅强调主权国家应对气候变化的义务，还要求地方政府做出努力。《条例》的出台是履行应对气候变化国际义务的体现，不能忽视其在国际社会产生的积极影响。
刘明明表示，双碳目标的实现过程实际上是倒逼传统经济由高耗能高排放向绿色低碳高质量发展转型的过程。短期来看，天津的冶金、化工等传统产业将面临阵痛。但长远来看，成功转型的行业企业将会大大提升自身的可持续发展能力，进而具有更好的发展前景。
在处理碳减排和经济发展的关系上，《条例》采取碳排放强度和总量控制、能源消费强度和总量控制、单位产品能耗限额标准等手段约束高碳排放，并对新增项目采取严格市场准入，如严格控制高耗能、高排放项目准入，禁止新增钢铁、水泥熟料、平板玻璃、炼化、电解铝等产能。同时，鼓励和支持能源结构调整和产业绿色转型以及低碳消费，在可再生能源、战略性新兴产业、绿色建筑、绿色低碳交通、绿色低碳循环农业等领域发掘新的经济增长点。
曹明德表示，《条例》提出，要推动经济社会发展、全面绿色转型，将减碳降碳和经济社会全面绿色转型结合起来，强调“以能源绿色低碳发展为关键，实施重点行业领域减污降碳，推动形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局”。这是力求平衡碳减排与社会经济发展。
兼顾降碳与增汇
“实现‘双碳’目标，降碳增汇是核心。”刘明明说，一方面要减少二氧化碳排放，另一方面要促进可持续森林管理及可持续农业方式增加碳汇。
《条例》将“降碳增汇”单列一章，兼顾二者的做法值得肯定，其具体条款覆盖范围较为广泛，降碳主要抓能源、工业、交通、建筑等重点领域和钢铁、建材、有色、化工、石化、电力等重点行业的节能和能效提高，以及农业清洁生产和固体废物综合利用；增汇注重有效发挥森林、湿地、海洋、土壤等的固碳作用，提升生态系统碳汇增量。
同时，《条例》注重发挥碳市场的作用，特别是鼓励企业事业单位开展碳汇项目开发，并通过碳排放权交易实现碳汇项目对替代或者减少碳排放的激励作用。“这是激励企事业单位自愿开展降碳增汇行动，是非常有效的动力机制。”刘明明说。
《条例》还对农业减排和增汇进行特别规定。刘明明说，农业既是温室气体的排放源，也具有吸收温室气体的碳汇作用。《条例》在规定科学合理施用化肥、农药等农业投入品的同时，要求强化农用地的保护和管理，采取科学合理的措施，增强土壤碳汇能力。
此外，在“降碳增汇”专章之外，《条例》在激励措施中还提及了碳普惠机制和生态保护补偿机制。刘明明表示，碳普惠机制主要面向小微企业和公众，他们所采取的自愿碳减排行动经过认证，可以换取信用，从而在市场上交易，获得一定补偿。目前，该机制在广东、山东等地已展开试点，属于较为新颖的碳减排激励手段。
生态保护补偿机制是对由于生态保护而造成的地方经济发展受限进行补偿。比如在山区禁止砍伐森林，可能影响当地群众生产生活方式，对此予以补偿，以保证森林吸收二氧化碳等温室气体的能力，实际上有利于碳增汇。
提出激励机制
作为促进性立法，《条例》设立“激励措施”专章。史学瀛说：“提出激励机制在其他类型立法中较为少见，这是一大亮点。”
该章规定了多种不同举措，提出资金补助方式。
刘明明认为，这体现了有关部门推动双碳目标实现的态度，同时通过立法赋予政府这一职权，实现有法可依。
曹明德说，在推动生态环境保护、能源节约利用方面，政府补贴是常见的做法，尤其在初始阶段，往往需要国家扶持。但仅靠政府补贴很难持久，应采取多种激励措施。
“达成碳中和目标涉及生产、生活、生态的方方面面，不仅需要政府扶持，也需要企事业单位、公众等多元力量，根据各自的特点和优势共同发力。”刘明明说。
《条例》对此有着充分考虑，提出系列市场化举措。曹明德介绍，比如《条例》规定，可通过完善差别价格、阶梯价格政策，引导高耗能、高排放行业依法节约和合理使用水、电、气等资源和能源等，实现市场化的生态保护补偿机制。同时，鼓励和支持发展绿色低碳金融，将符合条件的低碳及新能源技术研发应用、低碳产品生产以及节能改造等项目列为重点投资领域，鼓励吸收社会资金参与节能减排投资、技术研发、技术推广、碳排放权交易等活动。
此外，该章节正向激励与反向惩戒双管齐下，前者包括鼓励金融机构、其他市场主体对守信的重点排放单位给予优惠或者便利，并提出：“生态环境部门应当将重点排放单位的碳排放权交易履约情况纳入信用记录并推送至信用信息共享平台。”曹明德认为，这些举措全面而具有创新性，值得肯定。
刚性举措“压严坐实”
除柔性的激励举措外，《条例》的刚性措施同样可圈可点。刘明明认为，《条例》的法律责任条款可以用“严”和“实”两个字来概括。“实”是指《条例》中不乏刚性条款，规定的法律责任形式包括责令改正、罚款、停产整治、限期治理、责令关闭、限期恢复原有生态功能等方式，《条例》中具有明确内容的义务性条款都有相应的法律责任作为保障。“严”则是指处罚严格。比如，相较2020年颁布的《天津市碳排放权交易管理暂行办法》，对于在碳排放交易中未清缴或者未足额清缴碳排放配额的排放单位，提出了更为严格的惩罚措施。
曹明德认为，这也是该章的最大亮点。横向对比各地相关规定，通常实施3倍罚款，而《条例》将其提升至5到10倍。对违反规定的排放单位，目前全国其他省份罚款最高为10万元，而《条例》将罚款上限提升至20万元。
此外，《条例》中的处罚方式呈现多样化，既有金钱罚，也有资质罚、信誉罚，按期不能清缴碳排放配额的企业将被纳入信用信息平台。“这避免了过去处罚力度太小而导致违法成本低的情况。”曹明德说。
一次有益探索
刘明明认为，作为一部促进性立法，《条例》中有的条款具有宣示性。如在关于生态补偿机制的条款中，未明确生态补偿的对象、资金来源、补偿标准和方式等核心要素，未来还需要进一步出台配套细则。
但《条例》提出了不少硬性规范，包括碳达峰、碳中和工作规划和计划制度、环评制度，碳排放强度和总量控制制度、碳排放配额管理制度等；还将碳排放评价纳入规划和建设项目环境影响评价，这值得肯定。
刘明明认为，总体而言，《条例》刚柔并济，实现双碳目标，涉及社会生产生活诸多方面，可谓牵一发而动全身，促进性立法较为合适，《条例》为有关部门开展碳达峰碳中和行动指明了方向、提供了执法依据，对企事业单位和公众参与双碳行动具有指引和激励作用。
曹明德认为，“《条例》为未来全国性立法提供经验借鉴，不失为一次有益探索。”（作者：□本社记者 陈和秋）