2021年12月31日，最高人民法院、最高人民检察院召开新闻发布会，联合发布新修订的《关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》，对生产、销售有毒、有害食品罪中“有毒、有害的非食品原料”和“明知”的认定等问题作出规定。此前，2021年9月9日，最高检召开新闻发布会通报“公益诉讼守护美好生活”专项监督活动时表示，专项监督活动开展以来，检察机关在食品药品安全领域积极探索惩罚性赔偿制度，加大对损害公益行为的威慑力度，成果显著。
俗话说：“民以食为天。”食品安全与老百姓日常生活联系最为密切，过去一段时间，地沟油、瘦肉精、食品中的非法添加物、外卖卫生等食品安全事件严重危及消费者“舌尖上的安全”。为此，我国重拳出击整治食品市场乱象，《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国食品安全法》都规定了惩罚性赔偿条款，确立了食品安全法律领域内的惩罚性赔偿制度。近年来，检察机关积极探索食品安全民事公益诉讼惩罚性赔偿制度。食品安全领域公益诉讼适用惩罚性赔偿值得进一步探讨。
公益诉讼中惩罚性赔偿的诉权
惩罚性赔偿是指侵权人（义务人）以恶意、故意、欺诈等方式实施加害行为而致权利人受到损害的，权利人可以获得实际损害赔偿之外的增加赔偿。从制度功能角度看，惩罚性赔偿的相对概念是填补性赔偿，民法中规定的损害赔偿通常是填平性质的，即一般是对已经遭受损失的填补，而惩罚性赔偿则通过对填平性质的突破，增加不法行为人违法成本，也对潜在的不法行为人予以警示，即惩罚性赔偿制度具有惩罚、威慑的功能。《中华人民共和国食品安全法》第一百四十八条第二款规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。”该条款规定了生产者或经营者在赔偿损失之外，还应承担“十倍价款”或“三倍损失”的赔偿金，赔偿金是在“赔偿损失”之外的加重责任，消费者可以同时行使赔偿损失请求权和惩罚性赔偿请求权。
虽然食品安全法规定了惩罚性赔偿，但是规定的请求权主体为“消费者”。因此，惩罚性赔偿金请求权是否专属于消费者存在争论，实践中有的基层法院以此为由否定检察机关提出惩罚性赔偿金的诉讼请求权。例如，《法治日报》2021年11月3日报道，在广东省汕头市人民检察院针对违法使用工业松香加工销售禽畜食品行为依法提起的民事公益诉讼一案中，检察机关查明，2016年1月至2017年9月，李某铤在明知工业松香不能用于食品加工且没有获得任何经营许可的情况下，雇佣工人在鹅场宰杀生鹅、生鸭过程中主要使用工业松香对禽畜进行脱毛处理，并对外销售，销售金额为30多万元，遂诉请李某铤承担有毒、有害食品销售金额十倍的惩罚性赔偿金300余万元，并在市级以上新闻媒体向公众赔礼道歉。但一审法院判决认为，检察机关无权在民事公益诉讼中主张惩罚性赔偿诉求。
检察机关之所以为此提起公益诉讼，追求的首要目标是制止和预防危害食品安全违法行为，以保护不特定人的集合利益，民事公益诉讼制度和惩罚性赔偿制度在设立目的、功能、价值方面是趋同的。最高人民法院发布的相关司法解释也持这一观念，在明确惩罚性赔偿的适用条件之后，规定公益诉讼可参照适用。比如《最高人民法院关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》第十五条规定：“生产不符合安全标准的食品或者销售明知是不符合安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，依据食品安全法等法律规定向生产者、销售者主张赔偿金的，人民法院应予支持。生产假药、劣药或者明知是假药、劣药仍然销售、使用的，受害人或者其近亲属除请求赔偿损失外，依据药品管理法等法律规定向生产者、销售者主张赔偿金的，人民法院应予支持。”第十七条第二款规定：“法律规定的机关和有关组织依法提起公益诉讼的，参照适用本规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条第二款明确规定检察机关有权提出食品药品安全领域的民事公益诉讼，再结合上述司法解释相关条款可知，现有立法肯定了检察机关提起食药领域公益诉讼时提出惩罚性赔偿请求的做法。因此，前述案件汕头市人民检察院提出上诉后，广东省高级人民法院于2021年10月9日判令李某铤支付惩罚性赔偿金300万元，检察机关的其他诉讼请求全部获法院判决支持。这是全国首例由省级法院判决支持检察机关惩罚性赔偿诉求的食品安全责任民事公益诉讼案。
惩罚性赔偿构成要件的操作性问题
根据食品安全法第一百四十八条第二款的规定，生产者和经营者都可以成为违法主体，但食品从生产到被消费者购买，还有诸如运输、仓储等多个环节多方主体。我国现行法律并未对以上主体进行规定。同时，主观方面，经营者需满足“明知是不符合食品安全标准的食品”这一主观标准，没有将“重大过失”的情形纳入主观方面认定标准中，这提高了主观方面的认定门槛。另外，何为“明知”？食品安全法第一百四十八条并未明确界定。客观方面，惩罚性赔偿的存在是否需要以人身损害作为前提，目前仍存在争议。依照食品安全法的相关规定，食品药品领域提出惩罚性赔偿不需要以人身损害作为前提，但在司法实践中，各基层法院的做法并未达成统一。例如，有的法院认为，消费者未食用购买的保健食品，身体也未产生损害，从而不支持惩罚性赔偿的诉求。笔者认为，为了激活惩罚性赔偿的社会治理功能，只要存在重大风险，就可以适用惩罚性赔偿。这有助于让人民群众加入到打击食品违法犯罪行列中，更好地发挥惩罚和警示作用。
现有惩罚性赔偿金计算标准相对比较机械。食品安全法规定了三种计算惩罚性赔偿金的方式：第一种是直接向生产者或者经营者要求支付价款10倍，第二种是向生产者或者经营者要求支付损失3倍的赔偿金，第三种是增加赔偿的金额不足1000元的，为1000元。第一种计算方法，虽然便于举证食品的售价，但考虑到现实情况中大部分食物的售价比较便宜，即使生产者或者经营者支付了产品售价10倍的赔偿，其规范力度也不一定会明显高于消费者保护法的相关规定。第二种计算方法，消费者证明实际损失的证明难度相对较大。一方面食品作用于人体的实际损害难以在短时间内得以显现；另一方面，原告难以主张自身损失与食物之间的因果关系。综合来看，上述方法都符合私益诉讼中的计算方法，而公益诉讼区别于私益诉讼，其损失更是难以计算。
因此，笔者建议，合理设定惩罚性赔偿的上限。即在不超过法定上限情况下，法官可以根据违法经营形态、违法行为持续的时间、违法行为造成的后果、是否受相关处罚后继续实施违法行为、主动采取补救措施的有无及效果、违法行为获利情况、对消费者个人承担惩罚性赔偿责任情况、刑事罚金或行政罚款情况、被告的财力状况等对惩罚性赔偿金额进行自由裁量。
食品安全惩罚性赔偿责任的完善路径
提升立法层次。《中华人民共和国民法典》第一百七十九条第二款规定，“法律规定惩罚性赔偿的，依照其规定。”这明确我国民事责任承担方式包括惩罚性赔偿，惩罚性赔偿是法定责任，当事人不得自由创设。惩罚性赔偿的法定性特征，使得有的基层法院在食品安全责任民事公益诉讼中否定检察机关这方面的诉讼请求。违反食品安全管理规范所侵害的对象通常情况下是社会不特定的多数人，因此，应当在食品安全责任制度中加入公益诉讼制度，以激活食品安全保护法对公共利益的维护功能。目前，虽然司法解释允许食药领域公益诉讼参照适用惩罚性赔偿，但如果在食品安全法中明确赋予检察机关或消费者保护组织在公益诉讼中主张惩罚性赔偿请求的权利，则更契合民法典的有关精神。
确定食品安全标准。目前，司法实践中，不同法官对食品安全标准的认可存在差异，这会削弱司法公信力、让消费者感到不公平。因此，有必要确定食品安全标准。食品安全标准不应局限于国家法律标准，还应包括行业标准和地方标准。同时，食品与标签介绍不一样的，应认定为不符合食品安全标准，应适用惩罚性赔偿制度。重视食品安全标准，严格监管行业秩序，可以有效督促食品生产者生产更安全的食品，让消费者购买到真正有价值的食品。
发布指导性案例。虽然指导性案例在我国属于非正式法源，但在司法实践中具有重要意义。最高人民法院发布的指导性案例具有实用性和针对性，各级人民法院在参照指导性案例的基础上做出判决，与其他判决的差距较小，有利于实现司法公正。此外，指导性案例要及时更新并适应社会发展，为法官审判案件提供判决依据，推动司法裁判公平公正。
（作者单位：华南理工大学法学院）