近年来，以美国为首的西方国家为遏制我国发展，频繁对我国企业和个人实施单边制裁，严重损害我国国家主权、安全和发展利益。商务部于2021年1月出台《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》（以下简称“《阻断办法》”）。同年6月，全国人大常委会审议通过《中华人民共和国反外国制裁法》（以下简称“《反外国制裁法》”）。

《反外国制裁法》和《阻断办法》提供了包括追偿诉讼制度、禁令制度在内的一系列阻断、反制措施，充实了我国对外斗争的“工具箱”，彰显了我国以法律利剑捍卫国家主权利益的决心，体现了习近平法治思想关于统筹推进国内法治和涉外法治的核心要义。上述法律法规能否有效阻断、反制外国单边制裁，很大程度取决于具体的实施情况。在我国阻断法实施过程中，需要妥善处理以下三对关系：

一、威慑与吸引

阻断法的实施将直接影响到私人主体的权益，需要主管部门在威慑私人主体与吸引外国投资之间进行妥善平衡。一方面，阻断法的实施能够对外国当事人产生威慑作用，避免外国当事人因遵守外国法律而损害本国经济利益，进而实现阻断外国法律在本国境内效力的目的。以追偿诉讼制度为例，该制度的功能之一在于威慑相关的私人主体，防止其遵守美国单边制裁法律而损害我国企业和个人的正当权益。另一方面，阻断法的实施在对私人主体产生威慑作用的同时，也会影响外国企业在本国投资的积极性。二战后，美国凭借其发达的经济体系和先进的科技实力，控制着以美元为主导的金融体系和以互联网为中心的科技体系，成为全球经济体系的霸主。在经济全球化的背景下，美国企业的跨国投资活动也日益频繁，成为一支不可忽视的投资力量。追偿诉讼等阻断措施的实施，虽然能够对美国企业产生震慑作用，但同时也会影响美国企业在我国境内投资的信心，给营商环境带来一定影响。

在阻断法实施中，既要保证阻断法的震慑作用，同时还要兼顾优化营商环境的需求。对此，我国应坚持合理性原则，进一步完善《反外国制裁法》和《阻断办法》所确立的追偿诉讼制度。

第一，应加强追偿诉讼与我国民商事管辖权规则的衔接，提升追偿诉讼制度的可操作性。追偿诉讼的进行需要以人民法院对被告享有管辖权为前提。实践中，追偿诉讼中的被告极有可能在我国境内没有住所。根据我国现行《民事诉讼法》第272条的规定，人民法院可以基于合同签订地、合同履行地、诉讼标的物所在地、可供扣押财产所在地、侵权行为地或者代表机构所在地这六个管辖依据行使管辖权。但是，当被告与我国的联系不满足上述六项管辖依据时，人民法院便无法行使管辖权，出现管辖空白的局面。为此，需要完善我国的涉外民商事管辖权体系，构建积极进取型的管辖权制度，为我国开展对外法律斗争提供有力支撑。

第二，需要加强对追偿诉讼的限制，明确将行政命令作为提起追偿诉讼的前置程序。目前，《反外国制裁法》并未明确追偿诉讼的提起是否需要以行政部门的命令为前提，给追偿条款的适用带来一定的不确定性。结合当前反外国制裁的现实需求，我国有必要对追偿诉讼设置行政前置程序。这是因为，私人主体提起追偿诉讼，并不一定同本国的国家利益相一致，容易出现滥诉的情形。相较于个人，行政机关更能够判断和把握对外斗争的限度，避免对营商环境带来的潜在不利影响。因此，基于优化营商环境的考虑，主管机关有必要出台配套规则，明确私人主体提起追偿诉讼必须以我国行政主管机关认定外国法律与措施构成“歧视性限制措施”为前提。通过这一规定，我国主管机关既能够掌握对外法律斗争的主动权，又可以削减追偿条款适用过程中可能对营商环境带来的不利影响。

二、对抗与合作

阻断法的实施将影响到立法国与被阻断国之间的关系，执法者需要在对抗与合作之间寻找平衡点。一方面，阻断法是一国通过法律的形式，对抗被阻断国国内法不当域外适用，维护立法国国家主权、安全和发展利益的手段和载体。阻断措施的实施，将加剧国家之间法律的冲突与对抗。另一方面，在当今经济全球化、一体化的背景下，合作对话仍然是最符合各国核心利益的冲突解决方案。在阻断法实施过程中，执法者如果一味追求对抗，则无益于合作的达成，从长远来看不符合国家的发展利益。同理，如果为了实现合作而一味妥协、让步，则会使阻断法的相关规定形同虚设。

对我国而言，需要注重阻断法的法律斗争功能，并以实现国际合作作为终极目标。近年来，习近平总书记多次强调，要构建以合作共赢为核心的新型国际关系，以合作取代对抗，以共赢取代独占，共同构建人类命运共同体。从博弈论的角度来看，经济全球化的发展使世界各国的经济利益相互交织，无论是早期在反垄断领域的争端，还是现阶段在经济制裁领域的法律冲突，各国的经济利益并非是截然对立的，属于一种非零和博弈。通过合作解决经贸、法律等领域的冲突仍然是实现各方利益最大化的最优方案。

在上述原则的指引下，我国需要进一步完善阻断法的实施机制，建立和完善跨部门执法司法工作机制。一方面，阻断法斗争功能的实现，需要以各项阻断措施的有效实施为前提。从《反外国制裁法》和《阻断办法》的规定来看，阻断法的实施不仅涉及众多行政部门的职权，还涉及行政部门与司法部门的联动配合，因此需要建立跨部门工作机制，以提升反外国制裁的执法和司法质效。另一方面，在阻断法实施中合理把握斗争与合作的平衡关系，需要建立在主管部门熟悉掌握我国外交政策和国际法规则的基础上。因此，需要充分发挥外交部、商务部等部门在外交和对外经贸事务方面的职能优势，通过跨部门执法司法工作机制的方式，使阻断法的决策、执行能够统一、有效地进行。

三、保护与惩罚

阻断法的实施将影响到立法国与本国当事人的关系，执法者需要妥善处理好保护与惩罚的对立关系。一方面，保护本国当事人的合法权益是各国制定阻断法的逻辑起点。欧盟委员会曾指出，保护欧盟经营者根据欧盟的法律同第三国开展合法的国际贸易、资金流转以及相关的商业活动是《欧盟阻断条例》的目标之一。另一方面，阻断法中的禁令制度等阻断措施对本国企业和个人施加了禁止性义务，将会使得本国企业和个人面临必然违反一国法律的两难处境：如果遵守美国法院或行政当局的措施，则会违反本国阻断法的规定，并遭受处罚；反之，如果遵守本国的阻断法，则会因为违反美国法律而遭受处罚。实践中，由于美国在金融、贸易等领域具有优势地位，外国企业往往迫于美国方面的压力选择遵守美国法院或行政当局的措施，并尝试规避本国阻断法的适用。

当本国企业和个人迫于美国压力遵守美国的法律和措施时，阻断法的执法机关同样会面临一种两难的困境：一方面，如果严格执行阻断法的规定，对本国企业违反阻断法的行为进行处罚，这样显然违背了阻断法保护本国企业和个人经济利益不受美国“长臂管辖”影响的初衷。另一方面，如果立法国默许本国企业和个人的行为，不对其违反阻断法的行为进行处罚，将会使阻断法形同虚设。

面对阻断法实施中保护与惩罚的张力，需要遵循比例原则进行平衡，健全阻断法的豁免制度。目前，我国《反外国制裁法》仅规定任何组织和个人不得执行外国对我国企业和个人采取的歧视性限制措施，但并未明确相关组织和个人是否有权申请豁免。商务部的《阻断办法》虽然规定了执行豁免机制，但是并未提供具体的考量因素，导致豁免机制的可操作性不强。针对上述情形，我国可以借鉴欧盟的经验，建立、健全以“遭受严重损害”为标准的执行豁免机制。对于“遭受严重损害”的判断标准，欧盟委员会明确提供了相应的参考因素，包括：申请人受保护权益是否会面临特别的风险；是否存在对申请人提起的行政或司法调查程序；申请人是否能够采取措施避免或减轻损害；申请人是否会遭受巨大的经济或利益损失；申请人的个人权利是否会受到重大阻碍；是否会影响欧盟内部的人道主义、安全、商品、人员、服务和资本的自由流动等。我国主管部门可以在借鉴欧盟经验的基础上，结合我国的实际情况，明确我国企业和个人申请豁免的情形，为我国企业和个人寻求豁免提供具有可操作性的制度安排。

　　作者：刘桂强 复旦大学法学院师资博士后

　　本文为中国法学会2022年度部级法学研究课题一般项目。