党政联合文件是指中国共产党机关与国家行政机关就职权交叉事项联合制定的规范性文件。党政联合文件是贯彻落实党的领导的重要载体，在党和国家机构深化改革的背景之下，党政联合文件不可避免地对司法活动产生影响。在全面深化改革和全面依法治国的新时代，有必要认真总结党政联合文件司法适用经验，明确党政联合文件的司法适用规则。

一、党政联合文件广泛地进入司法场域

党政联合文件是坚持和加强党的全面领导的重要载体，进入新时代，党政联合发文已经从一般意义的公文处理方式演变成为一种常态化的治理工具。二十大报告提出，确保党中央权威和集中统一领导，确保党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。坚持和加强党的全面领导是新时代党的建设的根本出发点和落脚点。在总揽全局、协调各方的党的领导制度体系逐渐完善的过程中，为了高效地解决政治、经济和社会事务问题，强化党和政府的责任，适度的党政联合文件受到重视。

党政联合文件的调整事项涉及国家和社会治理的各领域，不可避免地进入到了司法实践中。2018年，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，积极推进“党和国家机构职能优化协同高效”，党政联合文件能够将党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程。随着党政关系深度融合趋势的加强，党政联合文件越来越多地成为行政执法的依据，进而对行政诉讼的法律适用产生影响。党政联合文件还具有制定主体多元、调整事项广泛、制定程序灵活等特征，在填补法律漏洞和社会关系的调整中具有独特的价值，进入到了民事审判、刑事审判活动中。

二、党政联合文件在司法裁判中的境遇

与党政联合文件广泛地进入司法裁判形成鲜明的反差，司法裁判规则几乎排斥和限制了党政联合文件的司法适用。我国的司法裁判规则的援引主要受到诉讼法及《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》（以下简称《裁判文书引用规定》）等规定的拘束。《裁判文书引用规定》第3-6条对不同属性的规范性法律文件的司法适用进行了明确规定，党政联合文件被明确的排除在司法适用范围之外。

党政联合文件被司法适用规则排斥和限制的境遇下，在司法裁判中发挥的作用十分有限。在国家法律体系下，党政机关在管辖范围内通过党政联合文件就重要事项做出宏观部署，如地方发展规划、招商引资的决策、机构职能调整方案等，相对于其他规范更接近于个案事实。如中办、国办联合印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》，对很多校外教育培训机构培训履行合同的影响甚大。党政联合文件在司法裁判中的作用主要体现为特定事实证明、对其他规范性法律文件的补强或辅助性说理。

三、党政联合文件司法适用规则的确立

党政联合文件常态化的现实和被司法适用规则的限制与排除的制度安排之间形成了张力，应当确立明晰的党政联合文件司法适用规则，为司法机关提供明确的指引。

在遵守司法裁判规则和《裁判文书引用规定》的前提下，党政联合文件在司法裁判中仅能够作为法官裁判说理的依据。在当前的法律规范体系中，规范性法律文件的司法适用主要包括裁判说理依据和裁判依据，法官主要以法律、法律解释、司法解释作为裁判依据。党政联合文件一般由各级党组织作为主办机关，使用党组织发文字号，具有五角星标识，符合以党组织文号印发文件的特征。根据外在表现形式、调整方式和规范属性来看，党政联合文件被明确地排除在司法裁判依据的范围之外。在党政联合文件更接近于特定事实时，法官为了案件审理的需要，仅能够将党政联合文件作为裁判说理依据。

在司法适用的过程中，司法机关应当对党政联合文件中行政职权的行使进行实质性审查。司法权的行使应当尊重行政权的行使，保持“谦抑”的态度，但为防止地方党政机关联合行文情形下行政权的行使从司法审查范围中“逃逸”，法院应当以行政职权的合法有效性作为审查的对象，进行实质性审查。

作者：樊英 重庆师范大学法学院讲师

本文为中国法学会2022年度部级法学研究课题“论党政机关联合制定文件的司法适用”，[项目编号：CLS（2022）C01]的研究成果。