面向共同富裕的农村宅基地使用权运行法治保障研究
发布日期:2023-01-06 来源:法学创新网 作者:胡建

三农问题的核心是土地问题,而土地问题的实质是土地权利问题。“三权分置”下农村宅基地使用权制度改革,对于解决好我国三农问题,落实精准扶贫、乡村振兴和新型城镇化战略均具有重大意义。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》,提出探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。2020年,中央农办、农业农村部在全国104个县(市、区)和3个地级市启动了新一轮宅基地制度改革试点。宅基地制度改革逐渐步入深水区,改革的方向与焦点日趋明晰。宅基地的财产功能日益显化,“三权分置”之下如何适度放活“宅基地使用权”,如何科学构造其运行制度以实现合法、有序与自由运转,如何通过其良性法治运行机制以实现该权利之纯财产性质和拓展该权利之权能,已经成为宅基地制度改革迫切需要补足的立法问题。

一、理论上以动态性思维、系统性视角、权利运行为主线重构“三权分置”下的宅基地使用权法律制度

宅基地使用权制度是我国特有的法律制度,国外学者缺乏对该制度的直接研究。英国、美国、法国和日本等发达国家的土地制度臻于完善,对土地权利制度的研究重心由土地归属转向土地利用,更关注于土地权利对资源配置和利益分配的作用。大多数学者认可土地权利的市场化运行,认为其是提升土地资源配置效率、提高农民财产性收入的有效途径。同时,大部分学者认为产权应根据社会发展的需要来调整权利束内容和建构合适的产权结构,绝对固化的产权结构不能适应社会发展的客观需要。总体上,由于国情和法律文化的差异,国外缺乏直接对应的研究,但却提供了极具参考价值的镜鉴。国内既有的宅基地问题研究,一类是宏观性探究“三权分置”的静态权利体系或权利重构问题;另一类是专项研究宅基地的收回、转让、置换、征收补偿、有偿退出等个别具体问题。鲜有在“三权分置”的政策背景下对“使用权”的权利运行问题进行全面、深入和系统的研究。

我国理论上应突破农村土地所有制争议的理论困扰,肯定宅基地使用权的可处分性与收益,激发农村宅基地所蕴含的财产价值。我国宅基地制度改革的基本趋向,理应是在财产功能导向中维护居住保障。“三权分置”的关键是“宅基地使用权”的法律构建,设计“使用权”就是要允许市场机制能够规范发挥配置作用。以“权利行使”为逻辑线索,架构用益物权的生成机制,从而建立多层级的用益物权体系。宅基地使用权应回归私权属性,构建符合市场法则的法律运行制度。

我们在学术理论与制度设计的思路上,理应突破静态的权利本体研究、以及分散的制度研究之思维藩篱,以宅基地使用权的运行为主线,打破权利运行各环节的制度壁垒,实现相关内容之间的有效衔接,以动态的学术思维、系统性的学术视角构建其权利运行法律制度。具体而言,梳理与总结近年来宅基地试点改革经验,以体系化思维设计法律规则以实现相关制度的有效衔接,为落实“放活宅基地使用权”的国家政策提供详尽的法律方案,内容上应涵括宅基地使用权的得丧变更、有偿使用、用途转用、收益分配、运行规则、风险规避与制度配套等诸方面。

二、宅基地使用权的得丧变更

按照现行法律制度,农民集体成员可以基于其身份经过申请而无偿取得宅基地使用权,然而农村可用于住宅建设的土地资源有限,随着农村人口的增长使得“人地矛盾”日益突出。可考量农民集体成员自出生开始,获得一定的宅基地指标,而后其在具备经济行为能力时(如年满18周岁)方可经申请而实际获批,宅基地使用权审批可由县级下放至乡(镇)。

随着农村经济社会的发展和城乡一体化的推进,宅基地上原有的身份性和福利性特征将渐趋消亡,宅基地的权利主体范畴亦必将突破本农民集体成员的身份限制。集体成员基于其身份可以原始取得使用权,而实行宅基地使用权有偿制度和期限制度之后,非集体成员经过农村集体民主议定程序三分之二以上表决通过后,亦可继受取得宅基地使用权。

简而言之,明确宅基地集体所有性质,赋予集体经济组织对宅基地分配与利用的决策权,强化其宅基地监管能力;改革宅基地审批制度,明确宅基地管理中的政府权力清单;明晰宅基地的申请条件和审批程序,完善宅基地权利救济制度,确立宅基地违法行为的惩治规则;完善宅基地有偿退出机制,盘活闲置宅基地,提高存量宅基地的利用效率。

三、宅基地使用权的有偿使用与期限制度

目前,农村宅基地使用权不仅可以无偿取得,而且并未有期限限制,部分农村地区大量的宅基地使用权在获批后处于闲置状态,造成农村土地资源的极大浪费。可考虑实行宅基地使用权的有偿使用与期限制度,以达地尽其利之目的。

对于非农民集体成员继受获得宅基地使用权,实行有偿使用。一方面,可以督促已经取得使用权的权利主体及时行使权利,避免宅基地的闲置与浪费;另一方面,所获取的有偿费用可以在农民集体与初始宅基地使用权主体之间合理分配,最终实现对农村宅基地资源的充分利用。地市一级的地方政府可以制定不同地区宅基地基准地价标准,供宅基地的权利主体参考,若受让者是非农民集体成员,不得低于基准地价协商确定使用费用。

依申请原始取得的宅基地使用权一般为70年期限,期满后非基于社会公共利益征收且地上房屋存续则自动延展;继受取得的期限为30年,自初始取得之日起算,后手期限为30年减去前手期限,期满之后使用权收归农民集体。

四、宅基地使用权运行的法律规则

在不违反法律法规的效力性、强制性规范和社会公序良俗前提下,农村宅基地使用权可以转让、置换、租赁、抵押、入股、继承和退出等合法方式实现有序运行。具体的权利义务配置,在宏观上坚持公平与效率的辩证统一,恪守保护各主体合法权益的权利本位理念;在规范农民集体、农民和第三方关系时,应对农民有提前、适度的保护性安排。在微观上从各流转形式的主体、客体、权利义务、权利变动和法律效果等多层面进行立体性设计。

1.转让与置换

在宅基地使用权期限内,权利主体可以将其权利予以转让,但转让期限不得超过宅基地使用权期限,超过部分无效且应以转让合同生效后所剩余的宅基地使用权期限计算。

经双方当事人协商同意,宅基地使用权可以置换,置换后应在法定期限内向登记机关申请宅基地使用权的权利变更。

2.抵押

宅基地抵押权实现时,创设集体成员和农民集体的优先回赎权。基于一定历史时期内宅基地仍具有的身份性和福利性,可赋予同等条件下农民集体成员优先回赎的权利,在农民集体成员无意购买时,农民集体可优先有偿收回,用以发展壮大集体经济。优先回赎权是一种法定的权利,其主要目的在于保护农民或农民集体对土地或房屋进行投资的利益,方便对土地与房屋的利用。

3.租赁与入股

宅基地的租赁期限最长不得超过二十年,超过部分无效,超过租赁期限的推定其租赁期限为二十年。

宅基地使用权在其使用期限以内可以将其权利出资入股。

4.继承

宅基地使用权人的本农民集体成员继承人可以继承宅基地使用权或者宅基地使用权的权利份额。非农民集体成员的继承人可以继承宅基地上房屋的所有权,但不能继承宅基地使用权,继承人以宅基地上房屋所占用的宅基地或者超过标准部分的宅基地为限取得宅基地法定地上权,并对农民集体负有给付适当土地使用金的法定义务。

5.退出与收益分配

非基于公共利益,宅基地使用权的退出坚持自愿原则和有偿原则,应按照其市场价值评估之后给予权利主体合理的经济补偿。

宅基地使用权人的土地财产权益依法受法律保护,建立兼顾农民集体、农民和第三方等各方利益主体的土地收益分配和征收补偿制度。

6.宅基地使用权运行中房地关系的处理

通过区分闲置土地、正使用的土地和将来新增的土地,分别作出差异化的制度安排:增量宅基地(宗地、宅基地指标)的使用权具有完备的流转权能,不存在宅基地与地上附着物的关系处理问题。存量宅基地的使用权实行有限流转,其余而不用、有偿取得或者随地上建筑物流转的方可流动;因权利实现,导致房地权利主体不一致时,视为存在租赁法律关系。

五、宅基地使用权运行的风险规避

1.主体释缓机制:对流转主体的主体资格设置条件

从宅基地使用权主体的基本生存保障考虑,应对流转主体设置一定的门槛,即唯有具备一处以上住所的主体,方能将其农村住宅及其地下宅基地使用权流转,以此保障权利主体的基本居住权益。

2.客体释缓机制:区分全部流转与有限流转

存量宅基地的使用权实行有限流转,其余而不用、有偿取得或者随地上建筑物流转的方可流转。增量宅基地(宗地、宅基地指标)的使用权具有完备的流转权能。

3.土地规划与用途管制

改变当前指标控制式的土地规划方法,变更为公众参与式的土地规划方法,增强对宅基地的集中规划与管理,宅基地使用权与集体用地使用权等权利类型,转换的条件与程序须严格依法进行;确保宅基地来源的合法性,宅基地使用权不得用于商品房的开发利用,编制新的土地用途分区规划,制定新的土地利用管制规则,以保护公共利益和保护耕地的基本国策。

4.构筑政府保障性制度

首先,可设置宅基地使用权流转强制保险制度。权利主体在流转权利时必须购买强制保险,若权利主体最终承担失去农村土地权利的法律风险时,可通过强制保险制度维持其基本的生存保障需求。其次,以税收形式提取风险基金。宅基地使用权价值实现时,应从交易所得款项中提取风险基金,按一定的比例以税收方式缴纳,以解决失地农民的社会保障费用。最后,建立政府性质的补偿机制。县级以上地方政府可以设立宅基地使用权运行风险补偿专项资金,对因丧失宅基地权益而导致生活困难的农民予以补偿,补偿比例最高不超过宅基地使用权交易额的一定比例。   

作者:胡建 浙江理工大学法政学院副教授

本文是中国法学会2022年度部级法学研究课题“面向共同富裕的农村宅基地使用权运行法治保障研究”(课题编号CLS(2022)C04)的阶段性成果。

责任编辑:郝魁府
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