数据已经成为与土地、劳动力、资本、技术并列的第五大市场要素，其基础资源作用和创新激励作用愈发明显。然而，我国数据产业并未达到多层次、高质量的发展水平，数据要素市场化配置已经进入规则瓶颈、制度瓶颈的阶段，面临着确权难、交易难、保护难三个核心难题。对此，亟需形成科学有效的体系性改革方案，运用法治思维助推数据要素价值的实现。
一是完善数据要素市场化配置的顶层制度。在《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的基础上，进一步明确个人数据、企业数据、公共数据分类分层确权机制，充分发挥市场在数据要素资源配置中的决定性作用。同时，针对数据要素市场化配置改革、数据产权保护、数据交易与安全管理、数据资产会计入账和资产评估等重要方面研究制定具体的规则和指引。
二是科学布局数据要素立法整体规划。我国数据要素立法宜在《个人信息保护法》和《数据安全法》的基础上，紧紧绕数据市场发展的现实需要，采取先易后难、先地方后中央、先标准后法规的立法模式。首先，数据要素立法应先易后难。在现阶段数据权属争议较大的情况下，宜优先对市场最关切的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等内容先行确立，按照“成熟一项，推出一项”的原则，逐步推进数据产权立法。其次，充分总结地方数据要素立法经验。综合数据资源禀赋、基础设施条件、经济发展情况等因素选择试点地区，以重点城市为基点，带动建设区域性、特色性数据要素市场，先行探索多种路径的数据产权规则，并在此基础上统筹推进数据立法统合。再次，充分发挥行业作用。鼓励行业组织就数据产权合规、数据流通等难点痛点问题先行探索、攻坚克难，制定行业标准或自律规范，及时检视实践效果。最后，在各领域立法相对成熟和共识达成的基础上，研究制定《数据法》作为数据要素领域的基本法。
三是明确数据要素市场化配置的基本原则。以安全管理、创新激励、普惠共享、公平公正为基本原则，构建能够回应新时代数字经济发展需要、释放数据要素资源禀赋的数据产权体系。其中，安全管理是底线，要切实保护个人数据权益、企业数据利益、国家数字主权。创新激励是目标，为技术发展和创新应用预留充分空间，在风险可控的范围内推动数据市场进一步成熟化、分业化、多层次化发展。普惠共享是基础，坚持以人民为中心，使数据要素红利和收益能够公平惠及全体人民，避免数字产权发展脱离数字经济的价值轨道。公平公正是标准，充分考虑不同主体在数据要素化过程中的收益分配和利益诉求，使全民共同享有数据要素改革发展成果。
四是构建数据分类分层确权机制。对于个人数据，细化和明确个人数据授权使用的基本规则和标准，运用联邦学习、隐私计算、区块链、第三方密钥管理等安全技术形成针对个人数据的分布式计算框架和定制化隐私保护设计，运用技术手段推动敏感性个人信息与流通性数据脱离。对于企业数据，建立激励相容的数据使用权利体系，在厘清原始数据和衍生数据不同权义关系和边界的基础上，针对企业投入人力、物力、财力、技术等资源所形成的数据资源，明确收益分配规则，加强竞争性利益的保护力度。对于公共数据，明确公共数据的判定标准，区分“公物”与“公有”，探索形成多样化的所有制产权形式，进一步推动公共数据的共享和开放，在政府、企业、社会之间形成数据共享、高效利用的良好氛围。
五是健全数据要素收益的分配和调节机制。建议形成多主体数据产权收益分配机制，通过数据要素收益的初次分配、再次分配以及三次分配，丰富数据要素收益的分配渠道。遵循由市场评价贡献、按贡献决定报酬的基本原则，由数据来源者和数据处理者共同享有并公平合理分配产权收益，赋予数据处理者与投入相应的收益回报，回应不同主体的利益诉求。完善符合数据产业特点的税收制度，加大税收对数据要素收益分配的调节作用，形成健康良性的数据产业经营生态。
六是完善数据交易基本规则体系。鼓励数据场内场外交易，支持各类所有制企业积极参与数据交易平台建设，推动数据交易平台充分发挥信息沟通、自律管理、协同监管等功能，促进数据交易的阳光化、规范化。完善数据要素价值评估体系，协同推进数据资产评估与会计入账制度，鼓励行业组织和标准化机构围绕数据质量、数据资产评估、数据要素定价等方面形成行业指引或标准合同，提高第三方机构在数据产权公证、评估、定价等环节的参与和效用。
七是丰富数据市场监督管理工具。建立数据交易清单管理机制，明确不可交易数据范围，为数据要素市场化配置划清底线、标明红线、放宽上限。加强数据交易、数据跨境等重点领域的监管力度，利用大数据分析、穿透式监管、技术治理、信用监管等多种治理工具，确保数据要素市场化配置遵循安全管理、创新激励、普惠共享、公平公正的基本原则，避免产生新类型的数据垄断和资本无序扩张现象。健全数据权益保护的救济方式，在实践中建立和丰富数据要素领域的公益诉讼和集体诉讼制度，推动数据交易市场信用惩戒机制的有效适用，落实数据市场安全管理的主体责任，构建规范有序的数据产业生态。
作者：徐玖玖 中国社会科学院法学研究所助理研究员