吕忠梅：中国式环境法治的百年历程与新征程-法治智库-中国法学创新网

迈向中国环境法治建设新征程

作者：吕忠梅，全国政协社会和法制委员会驻会副主任，中国法学会副会长，中国法学会环境资源法学研究会会长。
来源：本文来源于《地方立法研究》2023年第1期。

摘要

中国共产党以其一脉相承而又不断创新的生态文明建设理念带领全党全国各族人民走出了一条具有中国特色的“人与自然和谐共生”发展道路，习近平生态文明思想和习近平法治思想指引中国环境法治建设从无到有、从有到新。党的二十大报告明确将“人与自然和谐共生”作为“中国式现代化”的本质特征，突出全面依法治国对于全面建设社会主义现代化国家的重要作用，为迈向新征程的环境法治建设锚定新方位、赋予新使命。为此，亟须在习近平生态文明思想和习近平法治思想的指引下，统筹立改废释纂，夯实环境法治基础，健全环境法治体系，以人与自然和谐共生的现代化推动中华民族伟大复兴。

关键词

中国式环境法治道路人与自然和谐共生统筹立法废释篡环境法律体系环境法治体系

一、从“苦难中国”到“美丽中国”：中国环境法治道路百年接续奋斗

二、从“四个现代化”到“中国式现代化”：环境法治建设新方位新使命

三、从“环境法律体系”到“环境法治体系”：环境法治建设迈向新征程

在全党全国各族人民迈上全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻，党的二十大报告着眼于到21世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标，对“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”和“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”作出重大战略部署，提出了“中国式现代化”“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”等原创性理论，升华了生态文明建设在建设社会主义现代化强国中的历史方位，突出了全面依法治国在实现中华民族伟大复兴任务中的战略地位，是习近平生态文明思想和习近平法治思想的最新成果。回顾党的百年征程，中国共产党始终坚持以人民为中心，把生态环境作为关系党的使命宗旨的重大政治问题、关系民生的重大社会问题；不断推进马克思主义世界观方法论与中华优秀传统文化相结合，对中华优秀传统文化进行创造性转化、创新性发展；创造性地提出“绿水青山就是金山银山”的理念，推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化；丰富完善“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”；坚定倡导构建人类命运共同体、共谋全球生态文明建设，为全球可持续发展贡献中国方案。今天的中国，天更蓝、山更绿、水更清，但生态环境保护任务依然艰巨，迫切需要我们立足于中华民族永续发展，不断加强环境法治理论研究，为以法治思维和法治方式推进实现“人与自然和谐共生的现代化”贡献智慧和力量。

一、从“苦难中国”到“美丽中国”：

中国环境法治道路百年接续奋斗

生态环境保护事业是党带领全国人民百年奋斗史中的一篇华章。从“苦难中国”时期探索建章立制到“美丽中国”建设目标下不断完善制度体系，始终坚持以法治方式开展生态文明建设。在党的坚强领导下，中国的环境法治建设既一脉相承又不断创新，根据不同历史时期社会主要矛盾的变化形成了不同的生态文明建设理念，推动中国环境法治建设实现创造条件、从无到有、探索中国道路、形成中国特色的历史性飞跃。

（一）创造条件，中国特色环境法制从无到有开始起步

新民主主义革命时期，中国共产党最重要的任务是领导全国各族人民开展反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争。中国共产党在促进农业生产与地区经济建设、为战争提供后勤保障的基础上，逐渐开始重视环境保护问题。毛泽东同志对“山水林田”等与农业生产密切相关的环境要素进行了深刻思考，在认识“农林牧是互相关系、互相影响的”基础上，提出了将耕地三分之一种农业作物、三分之一种草、三分之一种树造林的耕作“三三制”。在为生产保障自然条件的朴素环保意识推动下，这一时期的生态环境法治建设以“农林水利”的环境法制初创为主要特点。在十地革命和抗日战争时期，苏区先后颁布了《井冈山土地法》《中华苏维埃共和国土地法》《山林保护条例》等法规；陕甘宁边区颁布了《陕甘宁边区森林保护条例》《陕甘宁边区植树造林条例》等法规。解放战争时期，《中国土地法大纲》《陕甘宁边区森林保护条例》《东北解放区森林保护暂行条例》等法规先后颁布。这些法规所创制的“人与自然和谐共生”的思维，为探索中国式环境保护道路奠定了基础、创造了条件。

新中国成立后到进入社会主义建设时期，恢复国民经济和建成中国自己的国民经济体系成为最重要的国家任务。面对“人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”，生态环境建设的重点在于如何认识自然环境对经济社会发展的约束条件，以何种方式解决自然和社会的矛盾。毛泽东同志提出：“我们要进行大规模的建设，但是我国还是一个很穷的国家，这是一个矛盾。全面地持久地厉行节约，就是解决这个矛盾的一个方法。”这一时期，中国共产党领导人民广泛开展绿化祖国、厉行节约等生态实践活动，并以宪法方式加以明确。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》提出“保护森林，并有计划地发展林业”方针，1954年宪法明确了自然资源国有属性，随后陆续颁布《森林采伐更新规程》《工业“三废”排放试行标准》《防止沿海水域污染暂行规定》等法规规章。20世纪70年代，世界范围内兴起第一波环境保护高潮，在周恩来总理的亲自关怀和大力推动下，中国派代表团参加联合国人类环境会议并做大会发言。1973年，中国召开第一次全国环境保护会议，讨论通过《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，制定《关于加强全国环境监测工作意见》和《自然保护区暂行条例》，拉开了我国环境法治建设的序幕。

（二）不走弯路，中国特色生态环境保护法治道路接续探索

党的十一届三中全会召开后，全党全国工作中心向经济建设转移，实行改革开放。这一时期，面对西方发达国家“先污染后治理”的现代化之路，追切需要回答中国在现代化道路上如何处理“经济建设”与“环境保护”的关系，以及应以何种方式避免“重蹈覆辙”。中国共产党提出坚持环境保护与经济社会协调发展，绝不走先污染后治理的弯路，更加注重发挥法治在环境保护中的基础性作用。邓小平同志明确指出，“应该集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如……环境保护法……等……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。1978年宪法明确规定：“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，确立环境保护的“国策”地位。1979年，中国首部综合性环境保护法律——《环境保护法（试行）》出台，明确宣示：“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人民健康，促进经济发展”，以法治方式加快探索“协调发展”的中国式环境保护道路。

这一时期，中国主动融入国际环境治理体系，积极参与形成和推动国际社会达成“可持续发展”共识。中国派代表团参加1992年联合国环境与发展大会，1994年，中国政府批准发布《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，从人口、环境与发展的具体国情出发，提出了中国可持续发展的总体战略、对策以及行动方案。1996年，《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》把实施可持续发展作为现代化建设的一项重大战略，使可持续发展战略在中国经济建设和社会发展过程中得以实施；党的十五大报告提出“实施科教兴国战略和可持续发展战略”，强调要“正确处理经济发展同人口、资源、环境的关系”。党的十六大报告提出全面建设小康社会，把"可持续发展能力不断增强“作为全面建设小康社会的重要目标之一，强调将人口、资源、环境工作切实纳入依法治理的轨道。党的十七大报告进一步将"律设生态文明”作为实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求。“可持续发展”成为中国共产党认识和处理人与自然关系的核心理念。

在探索中国式环境保护道路的过程中，推动形成中国特色的环境保护法治体系是其中重要环节。1982年宪法进一步明确“国家保护和改善生态环境和生活环境，防治污染和其他公害”的国家任务：修订《环境保护法》，制定或修改《水污染防治法》《水法》等20多部法律，初步形成环境保护法律体系，在解决环境保护领域“有法可依”问题的基础上，确立了“协调发展”原则，建立了环境管理体制和制度体系。环境保护专门立法在借鉴国外环境影响评价、环境标准、污染者负担等先进制度的基础上，结合中国实际建立“三同时”“排污申报”“现场检查”等中国特色的环境法律制度；环境管理部门在国家治理中的地位不断提升、职能不断强化、法律与政策紧密结合、执法更加有力，逐渐探索出了一条中国特色的环境保护法治道路。

（三）最严法治，中国特色生态环境法治体系不断成熟

中国进入新时代，我国社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，生态环境状况与人民群众对优美环境的需求成为社会主要矛盾的重要方面和制约中国现代化建设的瓶颈。中国共产党审时度势，将生态文明提升至“五位一体”总体布局，把生态环境保护置于现代化事业发展的突出位置，坚定不移地走“生产发展、生活富裕、生态良好”的文明发展道路，创造人类文明新形态。

在推进中国特色社会主义发展道路、理论、制度过程中，形成了内涵丰富、逻辑严密、系统科学的习近平生态文明思想，为“人与自然和谐共生”的现代化道路提供了根本遵循。习近平总书记提出的“十个坚持”，体现了新时代生态文明建设的根本保证、历史依据、基本原则、核心理念、宗旨要求、战略路径、系统观念、制度保障、社会力量、全球倡议，构成习近平生态文明思想的核心内容。习近平生态文明思想深化与创新了中国共产党关于生态文明的理论成果，把生态文明的认识提升到了一个新高度；继承与创新了马克思主义自然观、生态观，实现了马克思主义关于人与自然关系思想的与时俱进；吸收与发展了中华优秀传统生态文化，让“天人合一”“道法自然”等哲理思想在21世纪的当代中国焕发出新的生机和活力；拓展与超越了全球可持续发展经验成果，是中国式现代化道路和人类文明新形态的重要内容和重大成果；指引党和国家把生态文明建设作为关系中华民族永续发展的根本大计，把“美丽中国”纳入社会主义现代化强国目标，把“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局，把“人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略，把“绿色”纳入新发展理念把“污染防治”纳入三大攻坚战，开展了一系列根本性、开创性、长远性的工作，推动我国的生态文明建设和生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化，创造了举世瞩目的生态奇迹和绿色发展奇迹，美丽中国建设迈出重大步伐。过去10年，我国以年均3%的能源消费增速支撑了年均6.6%的经济增长。全国地级及以上城市细颗粒物（PM2s）年均值由2015年的46微克/立方米降至2021年的30微克/立方米，成为全球大气质量改善速度最快的国家。全国地表水优良断面比例达到84.9%，已接近发达国家水平。全国土壤污染风险得到基本管控。我国生态环境保护成就得到国际社会广泛认可，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

10年来，中国以前所未有的决心力度推进生态文明建设。针对严重制约我国生态环境保护工作的“体制不健全、制度不严格、法治不严密、执行不到位、惩处不得力”等问题，习近平总书记反复强调“用最严格制度最严密法治保护生态环境”，要求完善生态文明法治体系。党中央围绕生态环境法治建设作出系列重大决策部署，将生态文明体制改革作为全面深化改革的重要方面，将生态环境保护法律制度建设作为全面推进依法治国的重要内容，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等40多部改革方案，将生态文明写入党章、写入宪法，25部生态环境相关法律得到制修订，我国生态文明“四梁八柱”性质的制度体系基本形成。

经过40多年的努力，我国生态环境法治体系建设取得历史性巨大成就。在立法方面，具有中国特色的生态环境保护法律体系基本形成。我国生态环境保护相关法律达到30多件，还有100多件行政法规和1000余件地方性法规，初步形成了包括综合性法律、污染防治专门法律、环境和生物多样性保护法律、资源保护利用法律、流域性生态环保法律、特殊地理地域保护法律在内的法律体系。在执法方面，体现中国国情的体制机制不断完善。通过大力推进生态文明体制改革，建立生态环境统一监督管理体制，构建“源头严防—过程严控—后果严惩”的“大环境保护”格局；推进生态环境综合执法改革，实行省级以下垂直执法；建立中央环保督察和领导干部绿色审计制度，加大“党政同责、终身追责”实施力度；推进排污许可证改革、严格执行按日计罚等强制性措施，建立行政执法与刑事司法衔接机制，以最严格的环境执法措施加强生态文明建设。在环境司法方面，体现中国司法特性的环境司法专门化专业化体系稳步推进，2014年最高人民法院成立环境资源审判底，截至2021年12月，全国共成立环境资源审判专门机构2149个：2019年最高人民检察院成立第八检察厅，全国基本建成公益诉讼检察工作体系。10年来，人民法院审结环境资源案件约192.9万件；检察机关起诉破坏生态环境资源犯罪20.9万人，办理相关公益诉讼案件35.2万件。最高人民法院、最高人民检察院单独或联合发布相关司法解释20余件，最高人民法院发布26个指导性案例，24批260个典型案例，充分发挥了司法机关护航美丽中国的功能和作用。在全球环境治理中，我们不断贡献中国方案，承担大国责任。中国不断深化环境治理领域的国际交流合作，积极落实2030年可持续发展议程：中国倡导建立了“一带一路”绿色发展国际联盟，已有40多个国家的150余个合作伙伴，实施了绿色丝路使者计划。深度参与全球环境治理，持续推动《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》全面有效实施，大力支持发展中国家能源绿色低碳发展，积极履行《生物多样性公约》及其议定书。务实开展多边、双边环境合作，加强南南合作以及同周边国家的合作，截至 2022年6月，已经与38个发展中国家签署了43份气候变化合作文件。中国生态文明建设的理念和实践成果得到国际社会广泛赞誉，联合国环境规划发布《绿水青山就是金山银山：中国生态文明战略与实践》报告，联合国环境规划署的数据库建立了中国环境司法裁判专门板块，收录中国两批20件环境资源典型案例和4部环境资源审判白皮书，展示了中国环境法治建设的成效与贡献。

二、从“四个现代化”到“中国式现代

化”：环境法治建设新方位新使命

党的二十大报告在总结我国生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化的基础上，明确指出新征程上“生态环境保护任务依然艰巨”，从“尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求”的高度，对生态文明建设进行全面部署：从“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的广度，明确了环境法治建设的方向和目标，为踏上现代化新征程的中国环境法治建设确立了新方位、新使命。

（一）“人与自然和谐共生的现代化”为环境法治建设明确新方位、新使命

习近平总书记指出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。”中国式现代化道路在中国共产党领导下历经百年奋斗形成，是继工业现代化、农业现代化、国防现代化、科学技术现代化之后，在深刻把握中国共产党执政规律、社会主义现代化建设规律、人类社会发展规律的基础上提出的全新论断，是马克思主义中国化、时代化的最新成果，体现了中国智慧、文明和历史，反映了世界现代化理论的最新发展。中国式现代化摒弃了西方以资本为中心、两极分化、物质主义膨胀、对外扩张掠夺的现代化老路，体现了在人口规模巨大的条件下，坚持以人民为中心、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路的本质要求。习近平总书记深刻揭示了中国式现代化与西方现代化的根本区别，为全面建成社会主义现代化强国、实现新时代新征程上中国共产党的使命任务，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供思想指引和行动指南。

习近平总书记明确指出：“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。人与自然是生命共同体，无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。我们坚持可持续发展，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，像保护眼睛一样保护自然和生态环境，坚定不移走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，实现中华民族永续发展。”这是继党的十八大报告将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局，提升牛态文明建设在建设社会主义现代化强国中的战略地位之后，首次在党的报告中将“人与自然和谐共生的现代化”纳入“中国式现代化”的本质性规定，明确了生态文明建设对于“全面推进中华民族伟大复兴”的新使命。

西方国家现代化与工业文明相伴而生，在实现生产力快速发展的同时付出了巨大的生态环境代价。无止境地向自然索取、以污染和破坏自然的方式满足人类无止境的物质欲望，必然会遭到大自然的报复，这是我们从西方现代化中得出的规律性认识，对中国式现代化的道路选择具有重要启示意义。中华民族自古就有“天人合一”“道法自然”的朴素自然观和“天地有节”“取用有度”的生态智慧，万物各得其和以生、各得其养以成。人与自然是生命共同体，建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。中国式现代化绝不照搬轻视自然、支配自然、征服自然的西方现代化模式，不走西方发达资本主义国家先污染、后治理的现代化的老路，而是将尊重自然、顺应自然、保护自然作为中国式现代化的内在要求，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要，同步推进“生产发展、生态良好、生活富裕”，开辟人与自然和谐共生的现代化的崭新道路，以拓展人类文明新形态。

习近平总书记将“人与自然和谐共生的现代化”纳入“中国式现代化”的深刻内涵，强化与升华了生态文明建设在实现中华民族伟大复兴历史愿景中的战略地位与重大使命。较之于党的十九大报告第九部分 “加快生态文明体制改革，建设美丽中国” 提出的推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度、改革生态环境监管体制等要求，党的二十大报告第十部分在继续表达“大自然是人类赖以生存发展的基本条件”“尊重自然、顺应自然、保护自然”理念的基础上，根据10年来生态文明建设新进展和生态环境面临的新挑战，立足于“广泛形成绿色生产生活方式，碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现”的2035年总体目标，围绕“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，提出了“加快发展方式绿色转型”“深入推进环境污染防治”“提升生态系统多样性、稳定性、持续性”“积极稳妥推进碳达峰碳中和”等未来5年工作新要求。

从宪法确定的“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展，把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴” 的国家目标看，“人与自然和谐共生的现代化”对应着宪法规定的“生态文明”和“美丽”，环境法治肩负实现宪法规定的国家目标、落实国家任务的责任担当，必然要以促进生态文明建设、实现可持续发展为新定位与新使命。

（二）“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”提出环境法治建设新阶段新要求

习近平总书记指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”“自党的十五大提出“依法治国”基本方略以来，法治在党治国理政中的战略地位不断提升，中国环境保护事业发展的法治底色更加鲜明。党的二十大报告在第七部分专门强调“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”，首次在党的报告中将“法治”列为单独章节予以重点论述，突出了全面依法治国关系党执政兴国、关系人民幸福安康、关系党和国家长治久安的深刻意义。这也意味着，全面依法治国、建设社会主义法治国家是实现中国式现代化的必由之路，法治化对于全面建设社会主义现代化强国具有无可替代的促进功能和保障作用。

从人类文明发展史看，法治是人类文明现代化的共同特征，民主、公平、正义、权利、自由、平等、法律权威、法律信仰等法治精神与理念也是中国现代化必须具备的基本价值追求。但是，“走什么样的法治道路、建设什么样的法治体系，是由一个国家的基本国情决定的”。中国的法治道路“要从中国国情和实际出发，走适合自己的法治道路，决不能照搬别国模式和做法，决不能走西方‘宪政’‘三权鼎立’‘司法独立’的路子”。中国特色的法治道路是在中国共产党领导下，立足于数千年的中华法律文明、百年大党的红色法治文化，经过新中国70多年法治实践、改革开放40多年法治改革的不断探索，特别是党的十八大以来的全面依法治国伟大实践所形成的，其所蕴含和展现的人民性、深刻性、全域性以及社会主义属性为其他类型的法治所不可比拟。作为21 世纪马克思主义法治理论和马克思主义法治理论中国化的最新成果，以“十一个坚持”为核心要义的习近平法治思想，是法治化保障和促进实现中国式现代化的根本遵循。

习近平总书记强调，“我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，围绕保障和促进社会公平正义，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，全面推进国家各方面工作法治化”。总体上看，“国家各方面工作法治化”，就是要坚持以法治理念、法治思维、法治程序、法治方式、法治机制开展工作，把国家各方面工作纳入法治轨道，坚持依法执政、依法立法、依法行政、依规依法监察、依法公正司法，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，在国家工作的各个方面各个环节都增强合宪性、合法性，减少违法性违规性。就生态文明建设而言，“国家各方面工作法治化”意味着把生态文明建设纳入法治轨道，以法治理念、法治思维、法治程序、法治方式、法治机制推进生态环境治理，在法治轨道上推进环境治理体系和治理能力现代化。在生态环境治理各个领域，实现法律规范全覆盖、执法司法全链条、良法善治全方位，使法治成为生态环境保护工作的崇高理念、坚定信仰、常规思维和基本方式，成为引领、规范和保障生态文明建设的“轨道”，通过生态环境保护方面工作法治化推进和护航中国式现代化。

在法治轨道上推进生态文明建设，必将为国家环境治理带来一场深刻的法治革命也是对生态环境法治建设的新要求。在生态环境法治建设中，既要坚持中国特色环境保护道路，又要坚持全人类共同价值和基本共识，主动融入国际环境治理体系；既要建立高质量的生态环境法律体系，也要建设高效能的生态环境法治实施体系；既要着力完善生态环境法治体系，更要不断促进生态环境法治体系的守正创新和与时俱进；既要坚持问题导向、目标导向，还要增强系统观念和效果思维；既要发挥生态环境法治的规范和保障作用，同时要发挥法治的引领和促进作用。

三、从“环境法律体系”到“环境法治

体系”：环境法治建设迈向新征程

回首中国共产党领导下的环境法治建设百年征程，中国特色生态环境法治建设在不断探索中发展、完善、成熟，中国进入新时代。在习近平总书记亲自谋划和推动下，生态环境法律体系得到重构，生态环境制度体系得到重整，生态环境执法司法得到重塑，生态环境法治保障和促进环境治理体系现代化的能力得到极大提升，彰显道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。在迈向实现第二个百年奋斗的新征程上，我们依然面临着实现美丽中国建设目标的艰巨挑战。为此，迫切需要深刻理解习近平法治思想的生态文明法治理论，准确把握“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”和“在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家”的整体部署，统筹环境法律体系的立改废释纂，增强环境法治的系统性、整体性、协同性、时效性。

（一）贯彻落实“统筹立改废释纂”新要求，加强环境法典编纂研究

习近平总书记在党的二十大报告中强调：“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。……加强宪法实施和监督，健全保证宪法全面实施的制度体系……加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，统筹推进国内法治和涉外法治……推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”，对包括生态环境法律体系在内的中国特色社会主义法律体系建设提出了新要求。

“用最严格制度最严密法治保护生态环境”是生态文明建设必须坚持的重要原则，是保证宪法全面实施的重要内容，也是完善中国特色社会主义法律体系的重要方向。当前，我国生态环境领域相关法律达到30多件，但这些涵盖了山水林田湖草等环境要素的法律在我国宣告形成的中国特色社会主义法律体系中，被分别归于行政法和经济法两个部门。其中，《环境保护法》及污染防治类立法在行政法部门，资源利用和保护类立法在经济法部门，而生态系统安全、生物多样性保护、流域保护等综合性、跨区域性立法则成为体系真空地带。加之大多数法律在20世纪八九十年代制定，虽经多次修正修订，但立法理念不一致、立法内容重复、冲突与漏洞并存等问题十分明显，严重制约了环境法律实施效能的发挥，亟须转变立法模式、统一环境立法体系。

党的二十大报告在全面依法治国整体部署中，特别提出了“统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性”。首次在党的报告中明确将“纂”作为一种独立的立法形式，为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系划定了新起点，也为中国环境法治建设的进一步发展创造了新契机。作为法律体系中的最高立法形式，法典编纂具有其他立法形式难以比拟的法治价值、政治价值和文化价值，不仅可以通过形式理性提高法律规范的逻辑体系，实现法制统一、促进法治实施，同时可以更好地融入国家治理现代化，促进国家战略转型、实现社会发展变革，还可以弘扬传统律典编纂文化、传承古老生态哲学智慧，实现中华优秀传统文化与社会主义核心价值观的对话。

当代中国，有习近平生态文明思想和习近平法治思想领航，有中国特色社会主义法律体系的内生动力，有中华优秀生态文化和法典化传统的滋养，有域外环境法典编纂的实践经验，有多年来环境法学理论与实践研究的积淀，为环境法典编纂提供了良好的政治基础、民意基础、理论养分和技术支持，环境法典编纂条件已经成熟。加强环境法典编纂研究，是环境法学人贯彻落实党的二十大精神的使命担当。

一是立足“中国式现代化”的新方位，从“人与自然和谐共生”的高度加强环境法典编纂理论研究。坚持人民至上的法治立场，用以学术讲政治的研究态度，贯通事理与法理的研究方法，将人民群众的绿色期盼、党的二十大报告精神指示转化为“人与自然和谐共生”的法理要义，落实在环境法典的价值与规则体系之中。坚持守正创新的思维方法，合理借鉴我国民法典编纂经验和国外环境法典编纂经验，弘扬中华民族“天人合一”的生态哲学和“寓道于术”的立法智慧，探索形成现代化中国式环境法典编纂的路径和方案，用国际通用的法律语言讲好中国环境法典故事。

二是践行“统筹立改废释纂”的新使命，以“山水林田湖草沙统筹治理”的系统思维，全面推进环境法典编纂实践探索。认真检视生态文明建设和环境法治实践的成就与教训，以可持续发展价值目标统领立法体系化，着力消除现行法中的矛盾、冲突、不一致，通过法典编纂将“人与自然和谐共生”的绝大部分规则纳入一部法律之中，增强环境立法的体系性。同时，科学规划、统筹安排环境法典编纂、单行法创制修改、相关法律法规清理、立法司法解释等工作，促进环境保护领域形成以法典为中心、多种立法形式协调发展的法律渊源体系，以良法推动实现环境法治的系统性、整体性、协同性、时效性，为完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系增添绿色底色。

（二）加快建设生态环境法治体系，推进生态环境治理工作法治化

党的二十大报告从“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”“扎实推进依法行政”“严格公正司法”“加快建设法治社会”四个方面，对“坚持全面依法治国，推进法治中国建设”进行了部署，其抓手是中国特色社会主义法治体系。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确指出，“建设中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。要加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系”，为加快建设中国环境法治体系、推进生态环境治理工作法治化提供了根本遵循和指南。

一是加快形成完备的生态环境法律规范体系，为生态环境法治建设提供制度基础。针对当前存在的立法质量不高、体系性不强等问题，在开展“适度化”环境法典编纂的同时，以“补短板”思路加强生态环境重点领域立法，制定相关行政法规，完善生态环境标准体系，制定履行国际环境条约的相关法律法规；提升党内生态环境保护制度供给，加强党内法规执行力度，重视党内法规同国家法律的衔接和协调，通过党内规范法制化与国家法律党纪化等方式实现二者之间的有效转换，形成 “党规十国法” 的生态环境规范体系，将党领导生态环境法治建设的生动实践转化为中国特色的制度优势。

二是构建高效的生态环境法治实施体系，全面推进生态环境法治实践。在习近平生态文明思想和习近平法治思想指引下，统筹推进依法执政、严格执法、公正司法与全民守法，加强生态环境法治实施体系的整体性、协调性、协同性，优化执政、执法、司法与守法各环节之间的沟通衔接，破解法治实施资源有效配置不足的问题。坚持依法行政，建立权责统一、权威高效的生态环境保护执法体制，严格规范生态环境执法程序，提升执法质效；坚持公正司法，完善公正高效权威的中国特色社会主义环境司法制度、继续推进生态环境司法专门化，建立健全行诉对接、行检协调、法检协同机制，完善生态环境公益诉讼制度，加强检察机关生态环境公益诉讼工作；推进全民守法，将生态文明理念、法治理念、法治规范纳入国民教育及全民普法内容，健全生态环境保护守法的激励约束机制，倡导简约适度、绿色低碳的生活方式，推进生态环境保护全民行动。

三是健全严密的生态环境法治监督体系，规范生态环境保护公权力运行。健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的生态环境法治监督体系，提升监督主体划分、监督权力配置以及监督事项衔接等方面的体系化程度，纠正重问题处置、轻风险防范等问题。以党内监督引领生态环境法治监督，运用法治思维和法治方式，进一步推进生态环境纪检监察工作规范化，推动党内监督与其他监督形式有机贯通；以国家监督强化生态环境法治监督，进一步发挥立法监督功能、重点加强对行政执法的全流程监督、提升对司法的监督质效、探索对监察监督的机制；以社会监督充实生态文明法治监督，形成党内监督、国家监督与社会监督相互贯通、相互支撑的格局，消除权力监督的真空地带。

四是强化生态环境法治保障体系，为生态环境法治建设提供重要支撑。加强和改进党对生态环境法治建设的领导，为生态环境法治建设提供有力的政治组织保障。针对生态环境法治建设中地方重视、支持不足的问题，持续深入开展中央生态环境保护督察，压实地方生态环境保护 “党政同责、一岗双责” 。加快推进生态环境制度的物质化基础建设，加强生态环境保护科技和信息保障，促进生态文明建设中事权与财权相匹配。创新生态环境法治人才培养机制，加强生态环境法治工作队伍建设，完善对生态环境立法、执法、司法、法学教育、法律服务与法律普及相关人员的培养和激励机制，加大涉外生态环境法治的学科建设和人才培养，提升中国生态环境法治的国际影响力。

责任编辑：谭则章