第六次全国行政审判工作会议大家谈——余凌云：制定有关行政诉讼合理性审查的司法解释

行政诉讼法第70条规定的“滥用职权”“明显不当”属于合理性审查标准，是针对行政自由裁量的实质合法性审查标准。无论是实务界还是理论界对此已有相当程度的共识。但是，“滥用职权”“明显不当”究竟何意，似乎又是谁也说不清、道不明。

法律终止的地方，就是裁量的开始。有法律明确规定时，法院依据有关法律规定，实行合法性审查，相对比较容易就能作出判断。这是形式意义上的合法性审查，是司法审查的常见形态。但是，法律终止了，意味着没有明示规定。行政自由裁量如何公正行使，依赖法律原则指引，包括比例原则、合理性原则，以及行政机关制定的裁量基准。法院审查就是合理性审查，难度较大，必须谨小慎微，不能轻易出手，一旦出手，就一定要找到相对客观的审查依据。唯有如此，法院裁判才能获得行政机关、相对人认可，避免主观对主观，以法官的裁量取代行政机关的裁量。

无论在理论界还是实务界，对于什么是合理性审查具有有一定共识，一般是指行政机关在权限范围内，是否不正当行使行政权力，有无违反法定目的。如果存在，那么，就构成实质违法，实质越权。法院就有理由出手干预。因此，对行政行为进行合法性审查，有着从外到内、由浅到深的两个渐进层次：第一层次是最外层的形式合法性审查，法官发现主要证据不足、法律适用错误、违反法定程序或者超越职权，足以据此判决撤销的，就无需再进一步做实质审查。因为，假如对一个案件根本无权管辖，连事实都没有查清，法律适用完全张冠李戴，也就遑论结果正当了。而重新查清事实、选对法律之后，会在完全不同的路径轨迹上形成新的处理结果。所以，指出结果不当，对行政机关重做没有实质指导意义。第二层次是处于内层的实质合法性审查。只有顺利跳过形式合法性审查，才可能进入实质性审查，才有“滥用职权”“明显不当”标准的适用可能。

行政诉讼法实施迄今，最高人民法院已对行政诉讼法做过几次全面性解释，但尚未对“滥用职权”“明显不当”进行明确。为了统一审判尺度与标准，澄清认识，可以考虑制定有关司法解释。建议明确规定：第一，“滥用职权”就是滥用裁量权，“明显不当”是指裁量结果明显不合理。“滥用职权”“明显不当”都是行政机关在职权范围内不正当行使行政权力，形式上虽不违法，但实质上却构成违法。第二，“滥用职权”就是不正当行使裁量权，包括：（一）目的不适当；（二）不相关考虑；（三）违反政府诚信；（四）其他明显不合理的处理决定，且根本不具有判决变更的可能性。第三，“明显不当”主要指结果畸轻畸重，包括：（一）处理结果违反比例，没有做到过罚相当；（二）处理结果违反形式公正，没有平等对待，未遵守先例或惯例；（三）结果明显不公正，不符合常理，甚至达到荒谬的程度，且可以直接判决变更的。

责任编辑：谭则章