疏通平台经济领域互操作梗阻须行法治之力

郝俊淇* 

一、制约我国平台经济高质量发展的痼疾：平台封禁行为

近年来，我国平台经济快速发展，在经济社会发展全局中的地位和作用日益凸显。与此同时，也出现了一些不健康、不规范的苗头和趋势，突出表现为大型平台企业之间频繁实施屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等封禁行为，阻碍平台及其业务、数据之间的互操作，制约我国平台经济的高质量发展。

对于上述问题，党中央、国务院及相关部门高度重视，提出“激活数据要素潜能，坚持共享共用，释放价值红利”（《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》）、“尊重消费者选择权，确保跨平台互联互通和互操作”（《国务院办公厅关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》国办发〔2019〕38号）、“推动平台企业间合作，构建兼容开放的生态圈；平台应依法依规有序推进生态开放”（《关于推动平台经济规范健康持续发展的若干意见》发改高技〔2021〕1872号）、“依法加大平台内数据和支付、应用等资源端口开放力度，充分尊重用户选择权，不得没有正当理由拒绝交易，促进跨平台互联互通和互操作”（国市监行指反垄〔2021〕1号）等决策部署。此外，工信部还启动了互联网行业专项整治行动，要求各大互联网平台站在促进互联网行业高质量发展的高度，务实推动即时通信屏蔽网址链接等不同类型的问题分步骤、分阶段解决，以实现平台之间的互联互通。

遗憾的是，从目前情况看，平台间屏蔽网址链接等问题并没有得到实质性解决，实现不同平台及其业务、数据的互操作还存在许多具体如何落实的问题，有待进一步推进。[1]例如，今年1月，有抖音用户称抖音链接在微信内无法直接打开，也无法复制完成跳转，甚至要通过图片OCR（文字识别）进行文字提取，“微信回应切断抖音外链”相关话题一度登上微博热搜，也再次引发各方针对平台封禁行为和互操作问题的热议。[2]再如，尽管中国人民银行和金融监管部门一直在推进支付行业打通支付服务壁垒，推动平台企业有序开放支付接口，但时至今日，诸如支付宝、微信支付等支付服务之间还无法实现直接转账，或者需要通过繁琐的二维码互认互扫才能间接实现该功能，更有甚者，开放支付接口过程中的排他性、歧视性的支付协议仍旧存在。[3]

二、平台封禁行为的技术解析和负面效应

从行为的技术属性上看，屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等封禁行为，都是限制或妨碍互操作的行为。所谓互操作（interoperability），是指不同的数字平台或者数字服务协同工作和相互通信的能力。[4]实际上，互操作既是互联网整体开放的趋势，也是现代数字生态系统的核心特征。

为了实现互操作，数字平台需要一个通用的技术接口来实现通信和交互，这通常依赖于web服务或应用程序编程接口（Application Programming Interface, API）的创建。API规定了软件组件如何通信以及将以何种格式共享哪些数据。实现互操作的API以及其他技术标准可以是封闭的，也可以是开放的。开放的API使得第三方服务供应商可以围绕一个能与多个平台互操作的标准来构建它们的系统，这有助于节省管理成本，提高第三方服务供应商的生存能力和对用户的吸引力，也有助于开放API的平台汇聚叠加更多互补性服务或资源，不断筑牢和丰富自身平台生态体系。然而，出于隐私保护、安全保障、技术限制以及平台自治等考虑，或者出于防止平台功能或地位退化以及抵御竞争对手侵蚀或打压竞争对手发展等动因，访问平台的API可能会受到策略性的限制。

可见，API作为一种技术标准，可以极大地促进互操作和数据访问，但是，其本身无法保证一个平台及其业务可以无缝地对接并调用另一个平台的资源，而有赖于后者划定的API接口服务对象和开放范围。因此，如果任由排他性、歧视性的API接口策略肆意横行，任由网络服务中不合理的“围墙”四处林立，那么屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等封禁行为的潜在负面效应势必愈演愈烈。

首先，互联网，顾名思义，其本质是“互联”。平台及其业务、数据之间的互操作，不仅是互联网行业的内在基因、信息产品和数字服务的内在需求，而且是平台经济高质量发展的基础。屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等封禁行为，从根本上背离了以分享、平等、协作、普惠、创新等为代表的互联网精神。

其次，互联网是数字时代最主要的基础设施之一，当前一些头部大型平台已然占据着信息、内容等重要通道，成为互联网的核心节点，具有“中介基础设施”或“强制性瓶颈”的属性，因此具有对其所负载的资源保持开放、公正、中立的基本义务。[5]有学者指出，“在我国，微信已经代替了传统的通信手段，成为人们日常生活最为重要的通讯和交流手段，其已经在事实上成为一种公用事业，承担着重要的公共职能”。[6]因此，网络服务中的“围墙”以及排他性、歧视性的API接口策略，实际上是对互联网所代表的公共性利益的漠视，是对平台所担负的公共性职能的扭曲。

再次，从竞争的角度看，进行有限的互操作，比如完全封闭API接口，可能会造成强大的策略性进入壁垒。此时，由于第三方服务供应商无法完整地、经济地复制市场内既有平台企业的生态体系，或者难以找到行之有效的替代性平台接口服务，因而其不仅缺乏与之进行封闭生态体系竞争的能力，而且自身的服务可能因为受到封闭API所导致的瓶颈制约而被迫离开市场。可见，互操作对于在平台经济领域提供互补性产品或服务的企业的生存能力至关重要。英国竞争和市场管理局（CMA）对数字广告市场的调查，揭露了Facebook利用API接口策略来设置进入壁垒的例子：Twitter在2013年收购Vine，当时Vine是一款运行在Facebook上的应用程序，Vine允许用户发布6秒的短视频，并与其在Facebook上的朋友分享，但后来Facebook切断了Vine的访问，理由是Vine与Facebook提供的服务重叠（实质是Facebook认为Vine构成替代性竞争威胁），随即Vine失去了大量用户，以失败告终。[7]由此可见，尽管屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等行为往往以保护隐私安全、数据安全等理由为托辞，但它们很可能是平台企业的垄断化策略或不正当竞争策略，即借助自身用户、流量、数据优势，提高外链显示和端口对接的技术门槛，以排他性、歧视性的导流达到妨碍和限制竞争的目的，或者将其优势地位扩张到其他领域，意图实现多轮、多领域垄断。换言之，“围墙”的存在，或许保护的只是少数头部平台企业的垄断性利益或不正当利益。

从次，屏蔽网址链接等封禁行为还会对消费者利益构成威胁。实际上，拆除“围墙”、疏通互操作梗阻的受益者首先是广大消费者（平台私人用户），因为平台对网址链接的屏蔽增加了消费者的操作成本和时间成本、降低了用户体验；对内容的排他性、歧视性呈现减少了消费者的选择空间，甚至侵犯其知情权、通信自由权和自主选择权；对API接口的阻塞还可能会妨碍消费者跨平台切换服务以及对个人数据或个人信息的有效携转。

最后，从产业发展的角度看，屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等封禁行为严重制约我国平台经济的高质量发展。当前我国互联网行业（平台经济）发展面临流量红利退潮、后续增长乏力的困局，打破数据信息孤岛、开放平台生态，让一个个封闭的“流量池”“数据池”变成活跃奔涌的大江大河，是化解困局的关键所在。这样做也有助于中小微企业整合利用外部资源要素，全面统筹经营、降本增效，使其获得平等的竞争舞台，更大程度地促进整体经济的创新活力，不断做强做优做大我国平台经济。

三、疏通平台经济领域互操作梗阻的法治方略

尽管屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等封禁行为具有上述潜在的负面效应，但我们不能一概地将此等行为贴上违法行为的标签。实际上，“封禁行为”仅仅是对限制或妨碍互操作的粗略描述，其本身并未预设相关行为的好与坏、是与非。换言之，有限的互操作亦可能蕴含一定的合理性因素。例如，这可能是平台自主经营管理、自主行使产权的范畴，也可能是维持市场竞争动态、激发投资活力、延续创新动力的必要举措，或者是基于维护隐私安全、数据安全、交易安全、平台生态安全等方面的正当考虑。

鉴于平台封禁行为的治理面临复杂的利弊平衡，疏通互操作梗阻的最优方案或首选路径，无疑是积极推动平台企业通过合约方式，构建起共生共享、互利共赢的互操作安排。譬如，苹果、谷歌、微软等平台企业目前正积极致力于数据传输项目（Data Transfer Project，DTP）的建设和完善，这是一个于2018年推出的开源数据可移植性平台，其目的是尊重用户选择权、便利用户切换服务、确保平台间数据和服务的互操作性。此外，政府也可以在此过程中发挥积极作用。考虑到平台及其业务、数据之间的互操作依托于相关技术标准（特别是API标准）的创建、维护、更新，可能涉及到不菲的代价和成本，完全由平台企业自行推进可能面临难以克服的谈判摩擦和利益纠纷，因此政府不妨以专项资金或产业发展基金的方式资助相关技术标准的建设，或者在标准实施的过程中引入快速便捷的争议解决机制，以此缓解合约的难度、扫除互操作的路障。

然而，疏通互操作梗阻不能全然寄望于市场主体自发进行有效的合约，当市场失灵时，政府的规制是实现平台及其业务、数据互操作的必要保障。[8]从实现方式看，主要有两类方式：一类是诉诸事后的竞争法机制，包括反垄断法机制和反不正当竞争法机制；一类是诉诸事前的监管法机制。

从事后的竞争法机制看，我国《反垄断法》和《反不正当竞争法》皆具有规制平台封禁行为、强制经营者进行互操作的法律依据。《反垄断法》第22条禁止具有市场支配地位的经营者没有正当理由，拒绝与交易相对人进行交易，或者在交易时附加不合理的交易条件，或者对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实行差别待遇。《反不正当竞争法》第12条禁止经营者利用技术手段，通过影响用户选择或者其他方式，实施妨碍、破坏其他经营者合法提供的网络产品或者服务正常运行的行为，特别是恶意对其他经营者合法提供的网络产品或者服务实施不兼容。

实际上，无论是作为滥用市场支配地位行为的拒绝交易行为、附加不合理交易条件的行为、差别待遇行为，还是作为不正当竞争行为的恶意不兼容行为，它们在本质上都是经营者限制竞争对手的商业机会，或者打压其竞争性反应，进而损害公平竞争秩序，以此形成、维持或加强市场优势地位，却未带来相应的补偿性利益特别是消费者利益的行为。[9]进而言之，这些违法行为并没有泾渭分明的界限，而可以相互转化。例如，不具有市场支配地位的经营者实施的恶意不兼容行为（不正当竞争行为），完全可能是其获取不正当的市场优势地位乃至市场支配地位的手段，因而在一些立法例上可以被认定为“图谋垄断”（美国《谢尔曼法》第2条）；[10]而具有市场支配地位的经营者实施的拒绝交易行为、附加不合理交易条件的行为、差别待遇行为，也具有被认定为恶意不兼容行为（不正当竞争行为）的余地。对此，美国实务界和理论界的共识是：任何违反《谢尔曼法》的行为都违反了《联邦贸易委员会法》第5条（有关禁止不正当竞争方式的规定），但违反《联邦贸易委员会法》第5条的行为，却不一定违反《谢尔曼法》。[11]

之所以区分拒绝交易等滥用市场支配地位行为与恶意不兼容的不正当竞争行为，更多体现在证明要求以及惩处后果上的差异。在滥用市场支配地位的反垄断法框架下，如果证明了相关经营者具有市场支配地位，就很大程度上表明市场缺乏有效竞争，该经营者处于“不可避免的交易对象”（unavoidable trading partner）的地位，亦即某种“瓶颈地位”，因而其一旦实施屏蔽链接、关闭接口、阻塞通道、不兼容产品等原料封锁（input foreclosure）行为，就具有挤压竞争对手（交易相对人）的商业机会、竞争能力（动机）和进一步恶化市场竞争条件的高度盖然性。不同的是，在恶意不兼容的反不正当竞争法框架下，对市场竞争条件的分析尽管同样重要，但这些分析未被凝练或预设在“市场支配地位”的构成要件或筛查机制中，而需要综合考虑各种因素来认定经营者是否系于“恶意”，以此保证反不正当竞争法规制不兼容行为的合理门槛，防止出现过度规制和干扰营业自由的风险。可见，《反不正当竞争法》第12条规定的“恶意”要件与《反垄断法》第22条规定的“市场支配地位”要件，有着类似的违法筛查功效。不过，需要强调的是，“恶意”的证明要求，并非主要是对经营者主观认识或意图的探究（实际上这种主观状态很难查明），而主要是通过对经营者市场力量、市场竞争条件以及行为特点和损害效果的考察，来相对客观地推断经营者是否出于“恶意”。因此，下列因素皆可能有助于推断经营者的不兼容行为或限制互操作行为出于“恶意”：

第一，涉嫌违法经营者具有相对显著的市场优势。显著的市场优势意味着，该经营者在用户以及数据的规模效应、范围效应、网络效应等方面占据既得利益，因而无论是基于“多域扩张”还是“防御守成”的考虑，其都具有拒绝分享自身既得利益和竞争优势的动机，因而更容易诱发“恶意”不兼容行为。当然，这种显著的市场优势不一定达到市场支配地位的程度，但至少应达到相对市场优势地位的程度。否则，很难解释一个弱小或初创的经营者为什么不通过广泛的互操作来快速构建自身的临界规模，换言之，“恶意”不兼容不符合其行为动机和效率利益。第二，行为涉及限制纵向互操作。互操作分为横向互操作（horizontal interoperability）和纵向互操作（vertical interoperability）。前者指一个数字平台或数字服务与另一个竞争性数字平台或数字服务协同工作和相互通信的能力。后者指一个数字平台或数字服务整合来自上下游供应商的互补性数据、内容或功能的能力。尽管在电信基础业务、电子邮件服务中，横向互操作已较为普及，但考虑到广泛的横向互操作可能导致标准锁定、竞争者共谋、产品单一、创新不足等负面影响，因而很难从横向互操作遭到限制的单一事实推断出行为者系于“恶意”。相反，由于纵向互操作不仅有利于开放API接口的经营者丰富平台生态、持续做大做强，而且有利于互补性服务提供商维系生存、吸引用户、降本增效，因而纵向互操作一旦遭到限制，不仅会引发诸如瓶颈封锁、歧视性杠杆、利润挤压等重大竞争关切，而且该事实有助于说明行为者系于“恶意”，即牺牲本来可以获得的经济利益而采取打压竞争对手的行为。

第三，行为涉及间歇性限制互操作。根据交易或合作的历史状况，可将限制互操作分为连续性限制互操作和间歇性限制互操作。前者指限制互操作安排始终存在，即双方主体从未建立交易关系或开放合作关系。后者指互操作安排一度存续，但由于特定原因或策略性考虑，被API接口服务供应方所中断。实际上，连续性限制互操作至少表明双方对开放合作从未达成合意，亦即API接口服务供应方不认为建立合作是有利可图的，因此难以基于该事实推断行为者系于“恶意”。不同的是，在间歇性限制互操作的场合下，API接口服务供应方中断双方的开放合作关系，放弃原本有利可图的交易，这在一定程度上已经表露出行为的“恶意”。

第四，行为涉及歧视性互操作安排。限制互操作行为或不兼容行为的“恶意”还可以从API接口服务供应方的歧视性对待上得到推断，即面对条件相同的交易相对人，API接口服务供应方在提供接口服务时实行差别待遇。[12]例如，尽管甲、乙、丙的交易条件相同（即API接口服务供应方与它们进行交易或合作所承担的成本相同或近似），但只有甲和乙获得接口服务，丙被拒之门外；或者虽然三者都获得了接口服务，但相较于甲和乙，丙被施加了不利条件，如附加跳转操作、延误时间、增加成本、降低用户体验等措施。这样，针对丙的歧视性互操作安排，亦有助于表明行为者系于“恶意”。

第五，限制互操作行为严重阻碍创新。如果限制互操作行为阻碍了具有重大消费需求的创新产品或服务的面市，那么基于这种可预期的负面效果，也可以推断行为者系于“恶意”。例如，某主流操作系统平台拒绝开放其API接口，使得依赖于该平台进行创新的软件开发者，无法推出某款具有大量消费需求的新产品或新服务。如果经过市场测试以及成本收益等定量分析后发现，开放API接口所带来的创新收益是压倒性的，那么该操作系统平台拒绝开放API接口的行为就具有明显的“恶意”。

第六，限制互操作行为的“正当理由”并非合理必要。现实中，实施限制互操作行为的经营者往往提出抗辩，主张其行为是基于维护隐私安全、数据安全、交易安全乃至生态体系安全之需要，或者是基于自主经营、自主管理或平台规则之使然。然而，如果查明限制互操作行为对于实现上述目标并非合理必要，或者即使必要，但其对竞争以及消费者所造成的损害与自身带来的利益不相称，那么这样的抗辩理由便不能成立，因而就折射出行为的“恶意”。进一步而言，自主经营、自主管理或平台规则并非是绝对的，姑且不论平台经营者由于承担公共性职能而在自主经营和管理方面应受到一定的限制，如果平台经营者模糊执行、一揽子执行、防御性执行其平台规则，这些行径也可用于推断“恶意”的存在。

疏通互操作梗阻的另一种机制是事前监管法机制。欧盟《数字市场法》（Digital Market Act, DMA）在这方面率先作出了探索。《数字市场法》第6条明确了守门人的互操作义务，即守门人应当允许服务和硬件提供者免费与守门人所提供的服务或硬件实现有效的互操作。我国市场监督管理部门似有借鉴此种治理方略的倾向。国家市场监督管理总局于2021年10月发布《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》，其中第3条规定：“超大型平台经营者应当在符合安全以及相关主体权益保障的前提下，推动其提供的服务与其他平台经营者提供的服务具有互操作性。”

不可否认，通过指定守门人或超大型平台经营者进而课以其互操作义务，能在一定程度上增进平台经济的可竞争性和公平性。然而，此举也可能存在精度不良的弊端，即不加情境化辨别而一概地课以守门人或超大型平台经营者互操作义务，难免会使其负担过重，造成抑制创新动力和竞争活力、助长搭便车行为等负面效果。实际上，就互操作的法律治理机制而言，事后的竞争法机制与事前的监管法机制具有明显的竞合关系乃至替代关系。相较于事前的监管法机制，事后的竞争法机制的突出优点在于，其以个案事实和具体经济分析为基础，因而在疏通互操作梗阻上，更能达致“场景化正义”。但是，竞争法机制的违法性认定标准往往过于繁琐、追责程序更是旷费时日，因而在疏通互操作梗阻上，可能存在“过慢、过笨、过弱”的劣势。如果限制互操作是平台经济领域的普遍现象甚或系统性顽疾，且竞争法机制难以及时有效地对这些问题予以纠偏，以至于难以维护平台经济的可竞争性和公平性，那么创建事前监管法机制并课以守门人或超大型平台经营者互操作义务，就具有迫切的必要性和重要性。[13]

就我国目前的情况而言，创建事前监管法机制来解决互操作问题似乎为时过早，我们不妨加强、改进反垄断法和反不正当竞争法的实施，探索实现平台及其业务、数据互操作的一般性先决条件，为将来可能出现的事前监管法机制提供更基本的、有利于有效竞争和公平交易的导向。

*作者简介：郝俊淇，中国社会科学院法学研究所助理研究员。本文系2022年度国家社科基金青年项目“新发展阶段资本规范健康发展的经济法保障研究”（22CFX037）的阶段性成果。

[1] 参见张亚雄：《互联网大平台如何走向互联互通》，载《光明日报》2022年2月25日，第8版。

[2] 参见樊瑞：《平台“互联互通”为何难实现？》，载“财经E法”微信公众号，https://mp.weixin.qq.com/s/2GjjTEg9_tq-Bm2vcUxhVw。

[3] 参见陈果静：《支付互联互通仍须各方共同用力》，载《经济日报》2022年11月2日，第12版。

[4] 欧盟的《数字市场法》将互操作定义为：通过接口或其他方式进行信息交换并相互使用已交换的信息的能力，这种性质使得硬件或软件的各部分能够与其他硬件和软件以及与用户以其预期的方式运作。

[5] 参见赵鹏：《平台公正：互联网平台法律规制的基本原则》，载《人民论坛·学术前沿》2021年第21期。

[6] 高薇：《平台监管的新公用事业理论》，载《法学研究》2021年第3期。

[7] See Competition and Markets Authority, Online Platforms and Digital Advertising: Market Study Interim Report (2019), https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5dfa0580ed915d0933009761/Interim_report.pdf.

[8] 参见时建中、吴宗泽：《作为反垄断救济措施的数字平台互操作义务》，载《海南大学学报（人文社会科学版）》2022年第6期。

[9] 参见郝俊淇：《排他性滥用行为的规范定义和检验标准》，载《价格理论与实践》2023年第3期。

[10] 美国《谢尔曼法》第2条谴责“任何从事垄断化或图谋垄断的人”。垄断化案件涉及业已具有垄断力量（市场支配地位）的企业做出的单边行为，而图谋垄断案件涉及尚未具备垄断力量（尚未占据市场支配地位）的企业实施单边行为以图获得垄断力量（市场支配地位）。图谋垄断的违法性要素包括：（1）企业具有在某些部分的商业中控制价格或者限制竞争的特定意图（specific intent）；（2）从事了旨在达到上述非法意图的反竞争行为；（3）这种行为具有成功的危险的可能性（dangerous probability of success）。参见[美]赫伯特·霍温坎普：《联邦反托拉斯政策——竞争法律及其实践》（第3版），许光耀、江山、王晨译，法律出版社2009年版，第308页。

[11] See Maureen Ohlhausen. Section 5 of the FTC Act: principles of navigation, 2 Journal of Antitrust Enforcement 1, 1-24 (2013).

[12] 参见郝俊淇：《平台经济领域差别待遇行为的反垄断法分析》，载《法治研究》2021年第4期。

[13] 参见郝俊淇：《论平台经济领域反垄断的恢复性救济》，载《财经法学》2023年第3期。