新形势下涉外金融法治面临一系列新挑战，亟需进一步加强涉外金融法治建设。为此，需要在明确总体思路的前提下，找准关键着力点。

当前世界百年未有之大变局进入加速演变期，涉外金融及其法治建设的重要性日益凸显。2022年10月，党的二十大报告明确指出，“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法”“统筹推进国内法治和涉外法治”“依法将各类金融活动全部纳入监管”，对涉外金融法治建设提出了高标准的新要求。2023年6月28日，十四届全国人大常委会第三次会议审议通过《中华人民共和国对外关系法》（下称《对外关系法》），明确了中国对外关系的职权和发展对外关系的目标任务，健全了对外关系的制度体系，充实了发展对外关系的保障措施，标志着涉外法治建设进入新阶段。涉外金融是对外关系的重要内容，涉外金融法治是涉外法治的重要组成部分。在当前国内国际新形势下，涉外金融法治正在面临一系列新挑战，亟需进一步加强涉外金融法治建设。进一步加强涉外金融法治建设，需要在明确总体思路的前提下，找准关键着力点。

改革开放以来涉外金融法治建设的主要成就

新中国成立初期，由于历史原因，中国与世界之间的经济往来并不密切，对涉外金融法治建设的需求并不突出。1978年，党的十一届三中全会作出了改革开放的战略决策，开启了涉外金融法治建设的新征程。随着改革开放的深入推进，对涉外金融法治建设的需求日渐迫切。总体来看，改革开放以来涉外金融法治建设的主要成就可以概括为四个方面。

一是构建了涉外金融法律的总体框架。改革开放初期，我国先后颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》（1979年通过，现已废止）、《中华人民共和国外资企业法》（1986年通过，现已废止）和《中华人民共和国中外合作经营企业法》（1988年通过，现已废止）等涉外投资领域的法律，为外商投资提供了基本的法律依据，开启了涉外金融法律制度体系建设的新篇章。随着涉外金融业务的不断拓展，对涉外金融法治的需求也更加多样化。为此，全国人大及其常委会分别通过了《中华人民共和国海关法》（1987年通过，2000年、2013年、2016年、2017年修改）、《中华人民共和国海商法》（1992年通过）、《中华人民共和国公司法》（1993年通过，1999年、2004年、2005年、2013年、2018年修改）、《中华人民共和国对外贸易法》（1994年通过，2004年、2016年、2022年修改）、《中华人民共和国中国人民银行法》（1995年通过，2003年修改）、《中华人民共和国商业银行法》（1995年通过，2003年修改）、《中华人民共和国担保法》（1995年通过，现已废止）、《中华人民共和国保险法》（1995年通过，2002年、2009年修改）、《中华人民共和国票据法》（1995年通过，2004年修改）、《中华人民共和国证券法》（1998年通过，2004年、2005年、2013年、2014年、2019年修改）、《中华人民共和国信托法》（2001年通过）、《中华人民共和国外商投资法》（2019年通过）、《中华人民共和国民法典》（2020年通过）、《中华人民共和国海南自由贸易港法》（2021年通过）、《对外关系法》（2023年通过）等一系列法律，构建了涉外金融法律的总体框架。

二是实现了对涉外金融业务的分类调整、精准规范。涉外金融涵盖投资、证券、银行、保险、信托、外汇等不同行业，不同行业之间存在较大差异，客观上需要对其进行精细化调整。为了适应涉外金融领域不同行业发展的客观需求，国务院及其相关部门有针对性地制定相应的法规、规章、规范性文件，实现了对涉外金融的精准法律规范调整。例如，在证券领域，有《国务院关于股份有限公司境内上市外资股的规定》（1995年）、《指导外商投资方向规定》（2002年）、《外资参股证券公司设立规则》（2002年）、《外资参股基金管理公司设立规则》（2002年）、《合格境外机构投资者境内证券投资管理办法》（2006年）、《合格境内机构投资者境外证券投资管理试行办法》（2007年）、《企业境外投资管理办法》（2017年）等；在银行领域，有《中华人民共和国外资金融机构管理条例》（2001年）、《境外金融机构投资入股中资金融机构管理办法》（2003年）、《中华人民共和国外资银行管理条例》（2006年公布，2014年、2019年修订）、《商业银行开办代客境外理财业务管理暂行办法》（2006年）等；在保险领域，有《中华人民共和国外资保险公司管理条例》（2001年发布，2013年、2016年、2019年修订）、《保险资金境外投资管理暂行办法》（2007年）等；在信托领域，有《信托公司受托境外理财业务管理暂行办法》（2007年）等；在外汇管理领域，有《中华人民共和国外汇管理条例》（1996年通过，1997年、2008年修订）、《境内机构境外直接投资外汇管理规定》（2009年）、《合格境外机构投资者境内证券投资外汇管理规定》（2009年发布、2012年、2016年、2018年修订）、《国家外汇管理局关于境外上市外汇管理有关问题的通知》（2014年）、《外汇市场交易行为规范指引》（2021年）等。上述法规、规章、规范性文件为涉外金融领域中不同行业的具体业务提供了直接的法律指引。

三是涉外金融执法机构不断健全、执法水平不断提升、执法效率不断提高。由于涉外金融涉及的领域较为广泛，涉外金融执法涉及不同的部门和机构，使得涉外金融执法难度普遍较大。在经济发展的不同阶段，承担涉外金融执法职责的具体机构及其职权也会有所调整，进一步增加了涉外金融执法的难度。改革开放以来，经过不断的实践探索，在涉外金融执法领域取得了显著成效。就涉外金融的执法机构而言，经过多轮机构改革，涉外金融执法机构基本健全。目前的涉外金融执法机构主要包括商务部、中国人民银行、海关总署、市场监管总局、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局等有关部门及其分支机构。与此同时，随着全面深化改革与全面依法治国的深入推进，法治政府建设成效显著，依法行政成为行政执法的根本要求，涉外金融执法水平不断提升、执法效率不断提高，在执法环节取得了显著成就。

四是涉外金融审判体制不断完善，涉外金融司法水平明显提升。公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线，涉外金融司法直接决定涉外金融公平正义的实现。改革开放以来，我国在涉外金融司法领域不断完善。以涉外金融审判体制改革为例，经过不断实践探索，从金融法庭到金融法院，涉外金融审判体制改革取得重大进展，初步实现了涉外金融审判的专业化。尤其是党的十八大以来，涉外金融司法审判体制不断完善，在北京、上海、成渝等涉外金融发达的城市和地区相继成立专门的金融法院，从审判体制上强化涉外金融司法，取得了显著成效。2018年，全国首家金融法院——上海金融法院成立；2021年，北京金融法院成立；2022年，全国第三家金融法院同时也是全国首个跨省域管辖的金融法院——成渝金融法院成立。上述金融法院的相继成立以及金融司法队伍的不断充实，有效提升了涉外金融司法的专业化水平，为涉外金融的繁荣发展提供了有效的司法保障。

新形势下涉外金融法治面临的新挑战

当前，世界百年未有之大变局正在加速演进，国际政治经济力量正在进行深刻调整，作为连接国内国际金融法治的关键环节，涉外金融法治也必将面临一系列新挑战。

从国际层面来看，世界政治、经济、金融、科技领域的新变化对涉外金融法治提出了新挑战。首先，就世界政治格局而言，乌克兰危机仍在持续，地缘冲突时有发生，局部地区仍不稳定，多种不确定因素仍然不同程度存在，涉外金融法治必然会面临一系列政治风险的考验。其次，就世界经济格局而言，世纪疫情影响深远，全球经济复苏乏力，世界经济一体化进程受阻，单边主义、保护主义问题突出，以世界贸易组织（WTO）规则为基础的现有国际贸易秩序正在面临严峻挑战，涉外金融法治不可避免地将会面临世界经济秩序重组的严峻考验。再次，就世界金融格局而言，主要发达经济体在新冠疫情期间开启货币宽松闸门后又进入加息周期，加息浪潮的外溢效应明显，美欧银行业金融稳定性堪忧，新兴市场经济体承压能力面临严峻考验，汇率危机、外债危机、金融危机的风险正在加大，世界金融形势不容乐观，如何应对可能发生的金融危机已经成为涉外金融法治面临的重大课题。最后，就全球数字金融与高科技发展而言，随着数字金融时代的到来，涉外金融在进一步繁荣发展的同时，也必然会面临深刻的利益调整。上述国际层面的政治、经济、金融、科技等领域的新变化，必然会对涉外金融法治带来重大影响。在当前重大发展机遇与重大风险并存的特殊时期，必须从维护国家金融安全与稳定的高度进一步加强涉外金融法治建设，做到提前准备、提前布局，运用法治手段有效应对可能发生的世界政治危机、经济危机和金融危机，最大限度维护国家利益。

从国内层面来看，国内经济、社会、金融发展新情况同样对涉外金融法治提出了新挑战。近年来，国内经济、社会、金融领域出现了许多明显不同于以往阶段的新情况、新变化。党的二十大报告提出了“全面建设社会主义现代化国家”的宏伟目标，精准概括了我国当前和今后一段时期经济社会发展的基本逻辑和重点难点，并对我国的经济、社会、金融等领域的未来发展进行了战略部署。首先，就经济发展来看，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、着力推动高质量发展，已经成为当前和今后一段时间经济工作的重心。早在2013年10月，习近平总书记就明确提出了“中国经济已经进入新的发展阶段，正在进行深刻的方式转变和结构调整”的重大论断；2014年12月的中央经济工作会议更是作出了“认识新常态、适应新常态、引领新常态，是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑”的基本判断；2022年10月，党的二十大报告提出“加快构建新发展格局”“着力推动高质量发展”，并把高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务。其次，就社会领域而言，2017年10月，党的十九大报告正式提出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，标志着新的社会转型期的到来。随着社会主要矛盾的转化，保障和改善民生、促进区域均衡发展、实现共同富裕已经成为今后社会工作的重心。再次，就国内金融领域的情况来看，金融稳定与安全至关重要。面对新形势，2017年的全国第五次金融工作会议从国家安全的高度定位金融、金融安全和金融制度，把金融工作的中心任务概括为“服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革”。党的二十大报告明确提出，“强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管”，强调“守住不发生系统性风险底线”。由上述分析可以看出，当前阶段国内经济社会发展的重心在于构建新发展格局、实现高质量发展、促进共同富裕、维护金融安全稳定等方面。新发展格局的核心要义是“以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进”，既注重国内大循环，又要高度重视国内国际双循环之间的相互促进。涉外金融作为联结国内国际双循环的重要节点，必将在构建新发展格局的进程中发挥更重要的作用。如何有效回应新形势下涉外金融发展的新要求，是当前涉外金融法治面临的重大课题。

加强涉外金融法治建设的总体思路与关键着力点

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局，准确把握世界百年未有之大变局，高度重视涉外金融工作和涉外金融法治建设，明确提出“坚持统筹推进国内法治和涉外法治”“加强涉外领域立法”“加快形成系统完备的涉外法律法规体系”“推进高水平对外开放”“必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用”等一系列重要论断，为进一步加强涉外金融法治建设指明了方向。面对国内国际新形势、新变化带来的新挑战，进一步加强涉外金融法治建设，需要在明确总体思路的前提下，找准关键着力点。

加强涉外金融法治建设需要明确总体思路。就当前形势来看，加强涉外金融法治建设的总体思路可以概括为：坚持以维护国家合法权益为根本原则，着眼中华民族伟大复兴战略全局，服务国家高水平对外开放战略布局，统筹推进国内金融法治和涉外金融法治建设，坚持总体推进与重点突破相结合，找准关键着力点、抓住重要突破点，不断拓展涉外金融法治建设的广度和深度，在更深层次、更广领域、更高水平谋划和推进涉外金融法治建设工作，更好地发挥涉外金融法治对涉外金融的重要保障作用。这一总体思路的关键点有三个方面。一是必须坚持以维护国家合法权益为根本原则。运用法治和规则维护国家合法权益是涉外金融法治建设的根本出发点和落脚点，必须把维护国家合法权益作为根本原则贯穿于涉外金融法治建设的全过程。二是着眼中华民族伟大复兴战略全局、服务国家高水平对外开放战略布局。涉外金融法治建设必须站位高、谋全局、利长远，在具体制度设计上服从、服务国家战略布局。三是必须统揽全局、统筹把握、协同推进。涉外金融法治是联接国内金融法治与国际金融法治的关键环节，既要面对国内金融法治问题，又要关注国际金融法治问题。为此，需要坚持统筹推进国内金融法治和涉外金融法治建设，坚持总体推进与重点突破相结合，找准关键着力点，抓住重要突破点。概言之，涉外金融法治建设的总体思路就是必须从国家根本利益出发，着眼大局、服务全局，统筹全局、重点推进。

加强涉外金融法治建设必须找准关键着力点。涉外金融法治需要面对各种具体问题，面对涉外金融领域纷繁复杂、千头万绪的各种具体事务，必须找关键、抓重点，分阶段、分步骤、有重点地予以深入推进。具体而言，需要从以下四个方面着手。一是进一步加强党对涉外金融法治建设的全面领导。党的全面领导是涉外金融法治建设朝着正确方向前进的根本保证。进一步加强涉外金融法治建设，必须坚持加强党的全面领导。党的十八大以来，中央高度重视并进一步加强党对涉外金融法治工作的全面领导。2023年3月，中共中央、国务院印发的《党和国家机构改革方案》明确提出组建中央金融委员会和中央金融工作委员会，从制度上加强了党中央对金融工作的集中统一领导。二是进一步加强涉外金融重点领域立法。加强涉外金融法治建设是维护国家利益、构建国际金融新秩序、促进国际经济合作交流的重要手段。就当前涉外金融领域的实际需要来看，需要重点加强外商投资、涉外金融机构、数字货币、人民币国际化、外汇管理、金融稳定等方面的立法完善。为此，需要对《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《银行业监督管理法》《外汇管理条例》等现有的法律法规进行修改完善，并尽快制定《金融稳定法》等新的法律法规。三是进一步提升涉外金融执法能力。涉外金融执法能力是涉外金融法治建设的重要环节。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，涉外金融执法环节的法治建设成效显著，但与新形势下的新要求相比仍有不小的差距。为此，需要进一步规范涉外金融执法权的行使，提高涉外金融执法人员素质，加强涉外金融执法监督。四是进一步加强涉外金融司法建设。加强涉外金融司法建设关键在于提升涉外金融审判的专业化水平，为涉外金融业务提高公平、公正、高效的司法服务。为此，需要进一步完善涉外金融审判机制，充实涉外金融审判队伍，加强涉外金融审判监督。

当前，世界百年未有之大变局加速演变，各项改革发展稳定任务艰巨繁重。面对严峻复杂的国内国际新形势，必须从战略的高度筹划涉外金融法治建设，强化涉外金融重点领域立法，提高涉外金融法治工作水平，以法律手段更好地维护国家的根本利益，有效应对未来可能发生的各种风险挑战。

作者：肖京，中国社会科学院法学研究所副研究员。

来源：《中国外汇》2023年第16期。