近年来，随着数字经济的蓬勃兴起，数据资源已经超越原始属性而演变为一种具有重要经济价值的关键要素。国家数据局的成立为协调数据基础制度建设、统筹数据资源整合共享和开发利用、推进数字中国规划带来强劲的驱动力。在未来相当长的一段时间内，加快构建数据要素市场，深入挖掘数据要素价值，全面激活数据生产力，充分释放数据红利，将是我国抢占全球数字经济市场的战略选择。
与此同时，在全国统一大市场建设的背景下，粤港澳大湾区的跨境数据产业蓬勃发展，数据要素市场不断扩大，孕育出引领跨境区域发展的数字经济，奠定了坚实的信息资源基础。鉴于此，粤港澳大湾区完全可以作为建设数字中国、探索跨境数据流动交易的试验田。为充分迸发其引领全国数字经济高质量发展的先进力量，厘定湾区数据跨境流动的定位、目的、功能等规则性内容，全面梳理大湾区跨境数据流动的状况，探索优化跨境数据流动机制的策略与路径，并形成一套“湾区方案”。
一、粤港澳大湾区跨境数据流动规则衔接的基础理论
习近平总书记强调：“要抓住粤港澳大湾区建设重大历史机遇，推动三地经济运行的规则衔接、机制对接”。当下粤港澳大湾区的加速建设与全球数字化浪潮相遇，为“数字湾区”建设赋能粤港澳大湾区的高质量发展创设无限可能。粤港澳大湾区具有“三法域、三关税区、三货币区”的独特结构，赋予了中国跨境数据流动机制以创新土壤和法治空间，并提供了检验中国跨境数据流动工作成效的场域。要在“一国”的框架下，大湾区要变“制度之异”为“制度之利”，使数据流动“跨境”成为现实。
粤港澳大湾区跨境数据流动存在制度理性。在当前全球经济复苏乏力的大环境下，数字经济发展逆势而上，成为经济高质量发展的新引擎。数据是数字经济的关键生产要素。以融合协同为视角，实现高效便捷的跨境数据流动是促进粤港澳大湾区市场一体化的必由之路。以辐射效应为视角，粤港澳大湾区中的跨境数据流动实践将为该问题在世界范围内的解决提供中国方案和中国智慧，让中国勇立跨境数据流动潮头。
粤港澳实行不同法律制度形成复杂的法治环境。香港、澳门分别于1997年、1999年回归祖国怀抱。但香港和澳门实行的社会制度、发展轨迹与内地不同。在法治环境中，这种秩序的差异体现为三法域与三法系的“差序格局”。该理论体现出大湾区复杂的法治构造，适用于制度的框架分析，揭示着大湾区跨境数据流动的制度图景。同时，粤港澳三地处于“一国两制”的战略安排以及前述的法制差异之中，公权力结构不同，体现在立法权、行政权和司法权等各个方面，凸显出一体化治理的困难。
数据保护的法治互信和协同意识仍有较大发展空间。当前粤港澳三地的数据保护意识差异较大，尤其在数据认定标准、数据保护方式、数据表现形式、数据安全、数据法律责任、数据公开等方面。这对数据在三地之间的跨境流动起着负面作用。而且，三地的法治协同意识仍需进一步强化，协同立法尚未处于主导地位，区域治理的初始协同性仍然不够明显，从而在一定程度上存在“信息孤岛”的问题。
二、粤港澳大湾区跨境数据流动规则衔接的现状与挑战
2019年2月，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》，提出要“探索有利于人才、资本、信息、技术等创新要素跨境流动和区域融通的政策举措，共建粤港澳大湾区大数据中心和国际化创新平台”。其中，在数据跨境流动领域，粤港澳大湾区在基础设施联通、技术应用、海关数据、卫生健康数据等方面均取得世人瞩目的成绩。
粤港澳三地跨境数据流动规则衔接呈现阶梯式递进发展。一方面，数据处理设施“硬联通”逐步强化，新基建项目加速布局赋能跨境数据安全流动，新型的算法网络体系的构建也为跨境数据流动的便捷性与安全性保驾护航。另一方面，数据处理技术趋于一体化，跨境支付兴起和固网宽带互联互通均在国家数据跨境传输安全管理顶层制度的架构之中，形成既安全又便利的数据流动机制，进而促进国际互联网数据跨境的有序流动。值得关注的是，新冠肺炎疫情从突然袭击到常态化，卫生健康数据共享也得到初步探索。2021年深圳市出台《关于加快推动医疗服务跨境衔接的若干措施》，首次实现了深港两地的电子病历互通，成为深港医疗合作“里程碑”式的事件。2022年粤澳两地健康码互认也是一次伟大的创举。上述措施均为跨境医疗互通互融打下重要的基础，也使得两地不同制度的藩篱得以拆卸，协同发展水平得到提升。
粤港澳三地跨境数据流动规则衔接仍然存在不足。目前“数字湾区”正在加速推进、湾区融合成果喜人，但跨境数据流动规则衔接的法治协同机制仍然存在着不足，相关痛点和关键点主要体现为数据安全与大湾区跨境数据流动的内在张力不足。粤港澳三地对于数据权的制度规定各异，主要体现在：数据权属存在使用权和收益权的归属不明、数据主权与数据权利的界限含糊等问题，数据交易中存在定价规则缺位、课税制度阙如等问题，数据流转中存在权利义务体系建构不力和侵权责任尚未明确等问题，数据分级分类存在数据监管机制不完善等问题。在粤港澳大湾区法治协同的过程中，数据共享不足、公共数据开放有限和数据利用不规范成为跨境数据流动最大的障碍。总之，现有的数据跨境流动规则无法有力地支撑粤港澳大湾区数据跨境流动的发展格局。
三、粤港澳大湾区跨境数据流动规则衔接的法治进路
随着粤港澳大湾区数字经济发展步入快车道，如何构建共商共建共享的数据治理机制，规范湾区跨境数据流动，有效实现湾区数据治理，是推动国家治理体系和治理现代化的一项重要课题。目前世界上主要有“外严内宽式”“自由流动式”和“限制流动式”三种数据治理模式。鉴于粤港澳大湾区的特殊性，可以结合全球数字经济发展背景，立足湾区发展的实际需求，借鉴域外经验，探索出粤港澳大湾区跨境数据流动规则衔接的法治进路。
一是建立具有湾区特色的跨境数据流动战略。粤港澳大湾区应当强化顶层设计，选取具有强烈的现实需求的领域先行先试，大胆创新，通过政府媒介积极探索，强化跨境数据流动制度化建设，让数据在制度化、规范化的轨道上自由跨境流动。既尊重湾区数字经济发展的基本规律，又兼顾多种数据保护的要求。同时，遵循先易后难的原则在医疗、健康、信用、金融、交通等领域，分类别、分阶段、分步骤实现粤港澳大湾区跨境数据规则衔接的法治协同，尝试在横琴粤澳深合区和深圳先行示范区与香港特别行政区等区域形成区域示范法，按照先试点后推广的方式推进，从而打破制度壁垒。
二是建立多元共治的数据监管组织机制。从强化组织保障角度出发，由政府、企业、社会和个人共同参与，多方发力，营造“市场主导、政府推动、社会参与”的多元共治格局，具体可通过建构具备跨境数据保护能力的第三方认证机制和“一中心、多平台”的跨境数据分类监管体系实现，以期促进粤港澳大湾区跨境数据流动良性运作。
三是建构跨境数据流动的激励约束机制。如何在激发数据潜能以提升数字经济发展活力的同时又保证数据能够安全有序的跨境流动，是目前影响粤港澳大湾区跨境数据高质量发展中较为棘手的问题。具体而言，可通过构筑跨境数据流动的政产学研协同创新体系，开展跨境数据安全风险评估、创设跨境数据安全流动的黑白名单规则等方式规范粤港澳大湾区跨境数据流动，维护国家安全、加强个人隐私保护，构建安全有序的数字经济营商环境。
四是建立具有特色的数据纠纷解决机制。在宪法和基本法共同确立的特别行政区宪制秩序下，粤港澳大湾区要积极探索、大胆创新，充分利用三地的政策优势和资源优势，建立统一的数据纠纷申诉制度、构筑分区域的数据纠纷调解机制、探索国际化的数据纠纷仲裁体系等，逐步形成具有湾区特色的数据纠纷解决机制。
综上所述，粤港澳大湾区是我国要素集聚度最高、经济活力最佳的区域之一，同时还具有“一国两制三法域”的特点。换言之，在法治协同的基础下探讨粤港澳大湾区的跨境数据流动规则衔接机制，既要坚持“一国两制”方针中的“一国”，又要接受三地的“两制”和“三法系”规制。要围绕粤港澳大湾区跨境数据流动的逻辑主线，在综合理论基础、规则差异与现实张力的基础上进行探索，从数据流动的规则差异中寻求共识，通过制度创新实现跨境数据流动的规则衔接，并形成一个可复制可推广的机制，以期以数据流动契机加快粤港澳大湾区的法治协同，不断丰富“一国两制”的实践内涵，促进港澳更好地融入国家发展大局。
作者：卢颂馨，深圳职业技术学院法律事务专业专任教师