近代新式“特别法院”建制考论
——以《收回中东铁路司法制度之临时办法》为中心
邓齐滨 黑龙江大学法学院教授
摘要：民国初年新式法院建设倍受国内外关注。1920年，以撤废俄国在华领事裁判权为契机，中国政府收回中东铁路司法权，阁议通过了《收回中东铁路司法制度之临时办法》4条。该办法从制定到颁布经过了多方角力，最终确定了设立近代中国新式法院中第一个“特别法院”——东省特别区域法院的方案。东省特别区域法院为此组建了清理俄人旧案处等特别机构，选拔和任用了有俄语和外交背景的特种司法人员，酌用了外国谘议调查员，并颁布了一系列规范性文件，以审慎变通的态度审理了大量的外侨刑事民事案件。以东省特别区域法院为样本，“特别法院”的建制尝试，成为近代收回治外法权的嚆矢，为民国时期陆续在上海等地建立特别法院提供建制经验，也为近代中国审理涉外案件提供了重要的审判参考。
一、问题的提出
民国肇始，中国新式法院的建设推广成为国内外各界关注的焦点问题。新式法院设立后，现代司法制度如何在中国构建，对内统一司法与对外收回法权成为中央政府司法工作的迫切现实问题。因此，近代中国新式法院的建设，离不开一个核心问题，即围绕治外法权之收回应建立怎样的司法制度才能完成司法统一的调试。
调查法权委员会及其所形成的报告书是观察近代中国收回治外法权、评价中国新式法院的重要窗口。1926年《调查法权委员会报告书》对新式法院中的“特别法院”给予了高度评价，认为特别法院“居中国司法制度上特殊地位”，它是“收回治外法权之嚆矢”，对其建制“感觉殊佳”。近年来，虽然关于收回治外法权的相关研究在概念厘定、主体形塑、条约修废、司法改革等方面逐步展开，但极少有以“特别法院”为样本观察近代中国新式法院建设或观察治外法权收回的研究，基于法律文本的考证进行细微观察，更是付之阙如。究其原因：一是受一手档案史料所限，特别法院的建制问题未能实现全面的梳理；二是特别法院的研究本就微观，其样本无论东省特别区域法院还是上海特区法院都偏于一隅，如不站在新式法院视角上仅就样本而言难以引起学界重视。
东省特别区域司法档案的发现给上述问题的研究带来了新契机。其一，笔者在查阅哈尔滨市档案馆的历史档案中，惊喜地发现了“东省特别区域高等法院”“东省特别区域地方法院”全宗号目录下4899卷档案，档案虽然因历史年代久远而有部分遗失，但是档案中不仅保存了东省特别区域法院审理案件的统计数字、年度总结，还保存有司法部专门为东省特别区法院审理外侨案件制定的各种制度法令、行政函件、命令电复和大量的各类案件卷宗。这批珍贵档案与《哈尔滨指南》《东铁判牍》等历史文献、民国司法史料汇编和民国报纸等相互印证，证明了史料的真实性。这些史料较为完整地再现了近代第一个“特别法院”的建制历程。其二，通过新档案史料的整理和研究，笔者进一步明确了特别法院研究的重要意义。东省特别区域法院是1920年中国政府在武力控制中东铁路、宣布对驻华俄国领事停止待遇、并收回中东铁路司法权后，在中东铁路区域内建立的中国新式特别法院。“东省特别区域法院”之“特别”有三：一是“区域”之特别，东省特别区域与原中东铁路附属地区域相同，是黑龙江、吉林两省境内中东铁路沿线两侧被划为铁路用地的区域，该区域因铁路的连接呈现“糖葫芦”状，具有区域范围广、铁路线长和点多、人员流动性大、文化传播力强等特点；二是“时间”之特别，东省特别区域存在于从1920年中国政府武力收回中东铁路护路权、废撤俄国在华领事裁判权开始到1932年东北沦陷为止，是收回治外法权的过渡时期；三是“管辖”之特别，历史原因造成了中东铁路区域内外侨人口比例高、外侨纠纷复杂、区域内外“异治”和外侨健讼的特点，唯有设立特别法院完成司法治理的过渡，才能逐步从“异治”走向“同治”，该区域内中国人与中国人之间的案件均由滨江地方审判厅审理，东省特别区域法院专门审理一切涉外民刑事案件。东省特别区域法院是近代中国的新式特别法院先行者，是新式法院的“对外窗口”，对其研究不仅具有近代新式法院研究的普适价值，而且具有涉外法院、铁路法院研究的特殊价值。因此，对特别法院建制问题的研究，不仅不应忽视，而且应予以珍视，它对重新认识近代中国治外法权收回后涉外案件审理具有特殊意义，对正确评价治外法权收回和新式法院性质和功能具有重大意义。
1920年9月28日北京政府国务会议通过的《收回中东铁路司法制度之临时办法》（4条）是新式“特别”法院建制的关键性立法，开启了中国近代建立新式法院以收回治外法权的艰难历程。本文试图以《收回中东铁路司法制度之临时办法》为线索，通过对该办法的文本、颁布和执行的考证呈现特别法院建制过程中的多方角力和司法考量，以东省特别区域法院为样本观察特别法院建制和运行，分析治外法权收回背景下新式特别法院的建构自觉，进而将特别法院放入中国近代法制进程中观察其地位、价值和影响，并试图回答围绕治外法权收回建立了怎样的司法制度这一核心问题。
二、文本考：从“接收”到“接续办理”的考量
《收回中东铁路司法制度之临时办法》是1920年中国政府停止俄领事待遇后，为了解决中东铁路附属地内无领事裁判权国人民（主要是俄侨）诉讼问题，先由司法部拟定，又电告吉林督军、黑龙江督军、中东铁路督办，最后经国务会议修改审议通过的规范性文件。
（一）官报、商报、协会报与文献之考证
在现有民国史料档案中，笔者发现了四个《收回中东铁路司法制度之临时办法》文本。
一是《交通公报》1920年第48期的国内要闻中载“收回中东路司法权之办法”。《交通公报》是交通部的官办行政公报，是民国政府《政府公报》重要组成部分，主要功能是官方发布与交通有关的法律法规、行政命令、统计信息和新闻等。“收回中东路司法权之办法”一文中报道了“（1920年）9月28日国务会议通过收回中东铁路司法制度之临时办法”，并且登载了该办法，内容如下：
（一）俄国人所设类于自安审判厅者，共计十一处，概由中国接续办理，改称治安审判厅。凡属于经济及民治之亲族关系、财产继承关系以及关于公人之事项等，概归该审判厅管辖。
（二）俄国人所设之地方审判厅一所，以后由中国政府组织之，选任通各国方言者为裁判官，管理由治安审判厅上诉之事件。今由司法部派遣之精通法律之外国人，充法厅调查委员及翻译官，并令俄国人实行律师事务。
（三）于该审判厅所选定之适当地点，设司法讲习所，招集通俄文之人，讲习中俄法律，预备将来与治安审判厅直接办事。
（四）审判厅经费，由吉黑两省及中东铁路支出。
二是上海《时报》1920年10月1日第2版所载“收回中东路司法权之办法”。上海《时报》是由维新派人士狄楚青创办的一份综合性的大型日报，清末民初曾与《申报》《新闻报》并称“上海三大报”，是当时最具影响力的报纸之一。“收回中东路司法权之办法”一文中登载《收回中东铁路司法制度之临时办法》，与《交通公报》登载内容相比，唯一不同之处是，第二条“由司法部派遣之精通法律之外国人，充法庭调查委员及翻译官”中“法庭”与“法厅”一字之差，而法规名称、颁布时间和其他内容均相同，实有笔误的可能。
三是哈尔滨市档案馆藏民国历史文献《哈尔滨指南》中载“司法部提议收回中东路司法制度暂行办法电”。《哈尔滨指南》是民国时期东陲商报馆因哈尔滨“特区之法制各异”，为了方便查阅对照使用，将“地方之成规”编辑成册。《哈尔滨指南》分八卷，卷二“机关”中专设司法一章，第一节“东省特别区高等审判厅”中载有“筹备接收法院之文电”，其中原文节录了1920年9月27日“司法部提议收回中东路司法制度暂行办法电”，电文如下：
吉林鲍督军、齐齐哈尔孙督军、中东铁路宋督办鉴吉林黑龙江高等审检两厅。径日本部提出国务会议收回中东路司法制度暂行办法四条：
（一）俄人所设类于治安审判厅十一处，均由中国接收，改名为治安审判厅，凡违警罪及属于民事之亲属承继婚姻事件悉归该厅审理。
（二）原有俄人所设之地方审判厅一所，由中国组织选任通晓各国语言之法官，审理治安审判厅上诉事件。由司法部选派明习法律之外国人，充法庭调查员及翻译官，并得许俄国人执行律师事务。
（三）于该处择相当地点设司法讲习所，招考通晓俄文之人，开班讲习中俄法律，以为将来直接管理治安审判厅之预备。
（四）审判厅之经费均由吉黑两省及该铁道筹拨。
从上述电文内容可以看出，该文本无论名称、颁布时间、具体内容均与《交通公报》和《时报》登载内容大不相同。
四是《铁路协会会报》1920年第98期所载“接收中东路法权暂行办法”。《铁路协会汇报》是铁路协会本部事务所发行于北京的铁路刊物。“接收中东路法权暂行办法”一文说明了该办法“前由院部议定”，随后电令“吉省当局依照实行”，也就是说该处登载的内容应与《哈尔滨指南》中记载一致。对比《铁路协会会报》与《哈尔滨指南》，虽然文字表述不尽相同，但关键用语完全一致，也充分印证了司法部拟定办法的真实性。
（二）司法部提议文本与国务会议通过文本之辨析
比较上述《收回中东铁路司法制度之临时办法》的四个文本，虽文本载体之官报、商报、协会报和文献的性质各有不同，但从文本内容来看，大体可以归为两类，一是司法部拟定之办法（《哈尔滨指南》与《铁路协会会报》载），一是国务会议通过之办法（《交通公报》与《时报》载）。笔者将两类文本分析对照并列表如下：
表1 司法部提议文本与国务会议通过文本对照表
首先，颁布时间之辨。司法部提议“收回中东路司法制度暂行办法”并电告吉林、黑龙江两省的时间是1920年9月27日，而国务会议通过《收回中东铁路司法制度之临时办法》的时间为1920年9月28日。因此，从时间可以准确分辨出，该办法先于27日由司法部提议，后经国务会议审议修改，于28日公布施行。
其次，法规名称之辨。司法部拟定之办法在发给黑龙江督军、吉林督军的电文中称《收回中东路司法制度暂行办法》，而《铁路协会会报》中表述为《接收中东路法权暂行办法》；国务会议通过之办法，在《交通公报》与《时报》中均表述为《收回中东铁路司法制度之临时办法》。这三个名称中司法部拟定《收回中东路司法制度暂行办法》与国务会议通过《收回中东铁路司法制度之临时办法》的证明力较强，《接收中东路法权暂行办法》因《铁路协会会报》整体文稿风格表达之随意性较强而证明力较弱。应当明确的是，无论哪个名称，在收回中东铁路过程中司法部关注的核心问题是“司法制度”如何完成从特殊到一般的过渡，只是“暂行办法”抑或“临时办法”的表述尚无从考证。但不论“暂时”还是“临时”，办法的名称都代表了当时法规的过渡性质。
最后，文本内容之辨。从司法部提议到国务会议通过，该办法内容有诸多修改之处。从审判机构称谓看，司法部提议办法中将中国政府接收前的俄国人所设初级审判厅和接收后新的审判组织均称为“治安审判厅”，难免因误导引发争议，国务会议则将俄国人所设的初级审判厅称为“自安审判厅”，将中国政府接收后建立的新的初级审判组织称为“治安审判厅”，笔者查阅中东铁路相关条约、法律文件、法令、俄文文献等，均未找到“自安审判厅”一词，据此笔者推断，该称谓是因前后“治安审判厅”名称相同容易造成混淆而以示区别；从管辖范围看，司法部具体提出“违警罪”和“亲属承继婚姻”民事案件由治安审判厅审理，而国务会议通过时做了较大修改，扩大了案件管辖的范围，不仅“亲属承继”民事案件由治安审判厅审理，涉及“经济”“公人之事项”也由治安审判厅审理，为了兜底还用了“等”字，尽量将除了刑事犯罪以外的民事、经济、行政案件纳入治安审判厅管辖范围；从法规用语看，司法部提议文本具有明显法律特征，国务会议通过文本则更侧重外交词令的表达，如案件的“审理”改为“管辖”，各国“语言”改为“方言”，“法官”因有的审判厅仍用“推事”之名而改为“裁判官”等；从经费来源角度看，司法部用“筹拨”二字而国务会议改为“支出”，明确了经费来源为地方政府，即吉林、黑龙江两省和中东铁路。
事实上，从“接收”到“接续办理”的文本表达凸显了司法部文本的法律特性与国务会议的外交考量之杂糅，这也给该办法的颁布与执行增加了难度。中国政府要如何“接续办理”治安审判厅才能收回中东铁路司法权？单纯地“接收改名”是否会被外国政府和外侨误认为原俄国人审判机构仍有沿用，进而影响治外法权收回的进程？中国政府接收原俄国审判厅建立新的地方审判厅与黑龙江、吉林的地方审判厅的案件管辖如何划分？接收后形成的新式法院所需要的通晓各国语言和法律的特殊人才如何选拔？如何培养？经费从何处筹办？接收前由中东铁路支出的法院经费此时仍由中俄共管的中东铁路筹拨是否会再度引起司法权纷争？除了俄国此时已经取消了领事裁判权外，尚有英、法、美等国享有领事裁判权，收回司法权后的俄侨及其他国籍侨民（包括有领事裁判权和无领事裁判权国）诉讼问题如何妥善解决？其实上述问题并未在该办法中予以规定，收回治外法权建立新式法院的具体方案尚在“摸着石头过河”。但值得肯定的是，《收回中东铁路司法制度之临时办法》确认了收回中东铁路司法权，建立了中国政府治下的司法制度的合法性基础。
三、颁布考：从“改名沿用”到“创建”新式特别法院的抉择
司法部于1920年9月27日提议“收回中东路司法制度暂行办法”并电告吉林、黑龙江两省和中东铁路督军，国务会议随即于1920年9月28日修改通过了《收回中东铁路司法制度之临时办法》。但经司法部电告后，吉林、黑龙江两督军和中东铁路督办提出了异议，因此，该办法的颁布几经变通、调研磋商最终形成了建立司法特区——“东省特别区域”，并设立新式法院中的“特别法院”——“东省特别区域法院”的方案。《东省特别区域法院编制条例》的颁布是对《收回中东铁路司法制度之临时办法》颁布的进一步补充。
（一）提出异议：地方长官谏言并入“滨江地方审判厅”
《收回中东铁路司法制度之临时办法》提出的直接接收并沿用治安审判厅和地方审判厅的方案，遭到了吉林鲍督军、黑龙江孙督军和中东铁路宋督军的强烈反对，吉林鲍督军和黑龙江孙督军均覆电称：
关于东路司法制度试行办法各条盖筹至佩，惟治安审判厅制度为法院编制法所无，在大部变通成法，自因中俄民事习惯不同不得不别创一例因时制宜，而路界无约国人民所在皆有，专为俄人开此先例，恐无以厌其他各国之心，且将来各国领事裁判权撤销以后，若更援例要求益觉，难于维继，此就编制上言之期质疑者一也。
并给出了自己的建议，即：
现在东路司法制度自应一本吾国法典组织以重统系，拟将各路原有之十一处治安审判厅一律改为地方分庭，上诉机关即以滨江地方厅任之，如虑各厅人员不尽谙悉俄国习惯，可雇用外人为调查员及翻译官，以副其穷，再滨江地方厅管辖范围酌事推广使之及于全路界线以内并增设推检员额俾免贻误。
地方督军认为，不应“别创一例”建立治安审判厅制度，而是应当将中东铁路的司法案件移交各地方审判厅审理，以免出现司法权再度丧失的后患。同时，三位督军还提议增设外国谘议调查员、翻译员，适当增加推事和检察官的员额，特别提出司法费用不应再由中东铁路承担的问题，其原因是，此时的中东铁路路权、利权仍是复杂问题，1920年北京政府仅收回了护路军权、司法权、行政权等权力，中东铁路公司仍非中方一国所有，如果司法经费由中东铁路负担，那么仍有中外共同出资的嫌疑，势必影响司法主权的行使，故而司法经费也应与各地方审判厅相同，统一筹划。
司法部在9月30日覆电：“治安审判因该处纯系俄人聚族之地，恐一时难得审判人材，故迭与外部磋商定此暂时办法，果能如尊电直接管理，更所希望。”为此，司法部呈请大总统令派司法部长张一鹏到哈尔滨实地调查，形成一致意见后再与内阁商议。
（二）实地调研：司法部确定建立“东省特别区域法院”
司法部长张一鹏到达哈尔滨后，与“当地官绅详询意见”。一方面，他采纳了地方官绅对外侨案件审理增设外国谘议调查员、翻译员的意见。另一方面，他又以《收回中东铁路司法制度之暂行办法》为依据综合“接续办理”的方案，折衷地提出建立特别法院的设想，将法院的名称拟定为“东省特别区域法院”。
张一鹏在呈报司法部电文中详细说明了建立“特别法院”的谋划：其一，人才方面，除选聘俄法官充任顾问翻译外，拟于司法部中设甄拔委员会，“凡通晓俄言俄律、办事有年者付与法官资格，一面讲习所添招新班自能取多用宏”；其二，经费方面，用“俄赔款一百二十万左右”分半之六十万先解决燃眉之急。设立“特别法院”方案得到了内阁会议的高度认同，只是俄国赔款已经“移作他用”，所以交由财政部筹划经费。经过反复文电交驰，“一再会商，不得不定为特别区域”。
司法部最初设想的“接收”改名后沿用“治安审判厅”“地方审判厅”的方案，在《收回中东铁路司法制度之临时办法》颁布过程中就遇到了多重障碍。一方面，来源于外部“司法改良”的交涉压力。面对俄国人素有“好讼之风”，妥善处理外侨案件亟需专业化、国际化的精英法律人才和资金的保障，改名后如若因“一时难得审判人材”而开沿用原俄国司法人员的先例，势必影响中国治外法权收回的进程。另一方面，来源于内部“以重统系”的观念影响。接收改名后的审判厅隶属关系、管辖范围、适用法律等棘手问题亟待解决，如若直接移交地方审判厅尚有涉外案件审理经验不足、人才缺乏等问题。双重矛盾与内外交困下，司法部不得不将“接续办理”俄国人审判厅的方案确定为建立“东省特别区域法院”。东省特别区域法院一方面隶属于中国司法系统，同时与同时期的其他地方审判厅等新式法院又存在区别。这是一种当时特殊历史条件下“别无选择”的选择。
（三）补充规定：出台《东省特别区域法院编制条例》
为了将《收回中东铁路司法制度之临时办法》的颁布推进下去，1920年10月31日《东省特别区域法院编制条例》正式颁布。《东省特别区域法院编制条例》是对《收回中东铁路司法制度之临时办法》的进一步补充，为东省特别区域法院的设立提供了法律依据。
《东省特别区域法院编制条例》共13条，对其内部机构设置、审级、管辖范围、司法人员选任、无领事裁判权国人律师出庭制度以及外国谘议调查员制度等新式法院制度做了全面规定。关于审级，“东省特别区域于哈尔滨设高等审判厅一处、地方审判厅一处，并于铁路沿线设地方分庭若干处”，地方审判厅附设简易庭和地方分庭为第一审，高等审判厅为第二审，不服第二审判决可“上告与大理院”；关于人员，存在“一时难得审判人材”与不宜延用原俄国司法人员之间的矛盾，条例规定“东省特别区域高等及地方审判厅得由司法部酌委外国人为谘议调查员”，并说明“谘议调查员任免及办事章程另定之”，一方面限制了外国人审判权，另一方面又借助外国人审判经验暂时减缓涉外案件审判压力。特别要指出的是，第12条特别规定“本条例如有修正事宜由司法部呈准行之”，这是对该条例“摸着石头过河”未尽之处设置的补充性条款，是在《收回中东铁路司法制度之临时办法》颁布过程中立法经验的总结。
该条例颁布意义有三：一是明确管辖区域为中东铁路沿线铁路用地，包括哈尔滨、满洲里、绥芬河、博克图、长春、穆棱、张家湾、满沟、一面坡、安达在内的铁路区域，在法律文本中首次废除“中东铁路附属地”的名称，由“东省特别区域”取而代之；二是从司法上确认该区域已被中国政府收回并行使司法权，法院隶属民国法院系统；三是鉴于中东铁路沿线外国侨民众多，法院建设采取的一种创制性且过渡性的特别做法，东省特别区域法院是新式法院中的“特别法院”，进而形成了涉外专门法院的特色。
事实上，《东省特别区域法院编制条例》虽为《收回中东铁路司法制度之临时办法》的重要补充，但仍停留在中观规划层面，具体落实之微观问题尚不及规定。
四、执行考：东省特别区域法院的建制与运行
《收回中东铁路司法制度之临时办法》的执行方案最终落实为建立东省特别区域法院，但特别法院的建立仍面临着异常复杂的局面。从审判机构组建的角度看，接收原俄国法院及治安审判厅是一个事关中俄两国外交的系统工程，阻力不仅来自武力干涉，也来自外侨抵制、外交干预，甚至还受当时中国的司法境遇影响。从司法人员组成的角度看，民国时期司法官本就不足导致许多新式法院的设立流产，而东省特别区还需要掌握中俄法律和外侨习惯风俗、具备涉外案件审判能力的法官，这无疑是难上加难。从司法制度的角度看，原中东铁路附属地内俄国边境地方法院审判依据是适用俄国法律，新组建的东省特别区域法院对俄人案件的审理（尤其俄旧案审理）应选择适用俄国法律还是适用中国法律，建立怎样的诉讼制度，具有相当大的挑战。因此，司法权收回后组建司法系统尤其是建立合适的司法制度、选任合适的司法人员、适用合适的法律，不仅特殊，而且重要。
（一）组建“特别”机构并建立组织制度
东省特别区域法院作为新式法院的代表，其设置机构多与其他新式法院相同，但亦为处理外侨案件设置了“特别”机构。东省特别区域法院设高等审判厅与地方审判厅，两厅设置机构大致相同，分别设有审判庭、检察所和书记室。其中，审判庭下设刑事审判庭、民事审判庭，地方审判厅的刑事审判庭、民事审判庭附设简易庭和六个地方分庭，地方分庭是在按收原治安审判厅基础上形成的。各审判庭均设有报到处，当事人来法院诉讼候审需要向报到处报到并登记。书记室下设民事科、刑事科、文牍科、统计科、会计科、翻译处。另外，法院下设两个登记处，是中国最早的公证机构。1921年9月，书记室为了方便当事人诉讼，增设问事处，指派翻译官及俄书记官免费回答当事人的询问。1926年8月，地方审判厅又结合涉外案件审理的现实需要，增设民事执行处，以办理强制执行事务，保证民事判决的顺利解决。
司法部为东省特别区域法院中“特别机构”的运行，制定和颁布了相应的组织制度条例。1920年10月31日司法部颁布了《东省特别区法院编制条例》，1920年11月13日司法部颁行《东省特别法院配置检察官办事权限大纲》，1921年3月2日司法部颁行《东省特别区域清理俄人旧案处章程》，1921年8月4日司法部颁行《东省特别区域清理俄人旧案处领译文卷办法》，1921年9月1日司法部颁行《东省特别区域法院高等审判厅问事处规则》等。
特别要指出的是，与其他新式法院审检两厅分立不同，东省特别区域法院审检合署，地方审判厅和高等审判厅下设检察所。根据《法院编制法》规定，各级审判厅均配置同级的检察厅；而《东省特别区域法院编制条例》规定“高等审判庭、地方审判庭及分庭内各设检察所”，1920年11月13日司法部训令东省特别区域高等审判厅，颁布《东省特别法院配置检察官办事权限大纲》详细规定检察组织、检察官职责等内容。东省特别区域法院仿日本等国检察制度，不另设检察厅，这与以往审检两厅机构分离对峙、司法行政事务由检厅支配的制度明显有异，是为涉外刑事诉讼与国际化接轨的机构设置尝试，1931年设立的上海特区法院同样也是根据《关于上海公共租界内中国法院之协定》第5条在法院内设立检察处，开展案件的检察工作。
另外，东省特别区域法院特设“清理俄人旧案处”，专门审理原俄法院遗留下来的大量的未能来得及审理完毕民刑事案件，同时公布了《东省特别区域清理俄人旧案处章程》（18条）作为俄旧案清理工作的规范性文件。组织机构上，“清理俄人旧案处”及其下设之检察所作为审理俄人旧案专门的临时审判机构，与其他审理新案的审判庭相对独立，其“附设于东省特别区域高等、地方审判庭及各地方分庭内”，“设第一审庭、第二审庭”两个审判庭，其中“第一审庭为独任制，第二审庭为三人合议制”。人员薪酬上，清理俄人旧案处所有司法人员都是就现任东省特别区域法院各厅庭推事、检察官人员中遴员兼任，除了特派者外，司法人员兼职但不兼薪。管辖范围上，俄人旧案处清理的是“已判决之案曾经提起控诉者”“已判决之案虽未提起控诉而依其本国法尚在上诉期者”和“未经判决者”。对于前两项属于已判决的案件，刑事案件由第二审庭作出终审判决，第三项属于未判决的案件，刑事案件由检察所侦查，然后再由第一审庭作出判决，判决可上诉至第二审庭，第二审庭为终审判决。判决后的执行也在该处进行，只有“政治犯案件得酌免”。法律适用上，清理俄人旧案处审理俄人民事案件基本适用中国法律、条例和现行法规，不考虑外国人的民事法律规范和习惯；审理俄人刑事案件主要适用中国刑法，即“暂行新刑律”，但要考虑按照俄刑法处刑与中国刑法处刑不一致，且俄刑法处刑较轻时会酌情减轻刑罚至与俄刑法处刑相等。
（二）甄拔“特种司法人员”并配套司法官制度
为了避免外国人对新式法院的指摘，司法部尤其重视东省特别区域法院的人员选任。与其他新式法院相比，东省特别区域法院除有推事、检察官、书记官、承发吏、检验员、法医外，还为涉外案件的审理配备有翻译官、外国谘议调查员，共同形成了具有专业化、精英化、涉外性特征的“特种司法人员”群体。为了进一步落实“特种司法人员”的选任、薪俸、叙等，司法部专门制定了配套的司法官制度。例如，1920年10月31日司法部公布《甄拔特种司法人员委员会章程》、1920年10月31日司法部颁行《东省特别区域法院外国咨议调查员任免暨办事章程》、1920年11月15日司法部颁行《东省特别区域法院咨议调查员办事及任免章程施行细则》、1921年7月3日司法部颁行《东省特别区域法院翻译官条例》《东省特别区域法院翻译官官等条例》《东省特别区法院翻译官官俸条例》、1921年7月8日司法部颁行《东省特别区域法院候补学习翻译官津贴规则》、1922年2月20日司法部颁行《东省特别区域司法官暨法院书记官叙俸简章》、1922年2月24日司法部颁行《东省特别区域法院承发吏考试任用章程》《东省特别区域法院承发吏考试章程施行细则》等。从上述制度规范和人员配备可以看出，特别法院的“特种司法人员”具有以下特征：
第一，东省特别区域法院的特种司法人员甄拔的条件和程序严格，体现了对特种司法人员的专业化要求。1920年10月，司法部为东省特别区域法院甄拔审理外侨案件的专门人才，制定并颁布了《甄拔特种司法人员委员会章程》16条。从条件上看，特种司法人员应是熟悉俄文、有交涉事务经验、通过司法官考试、具有法律教育背景的司法人员，学问、经验是审查的重点。特种司法人员甄拔的前提条件为：
（1）熟悉俄国情形，通晓法令，会在东省办理交涉事务三年以上者；
（2）精通俄国语言文字而依司法官考试令，有应司法官考试之资格者；
（3）在欧美各国大学或高等专门学校修法政之学得有毕业证书者。
在符合上述学问、经验、品行方面的资格审查条件要求的前提下，特种司法人员需要通过笔述和口试考察应变能力和运用知识的能力。笔述科目包括“现行新刑律、民法、商法、民事诉讼法、刑事诉讼法、关于司法之现行法令”，口试考验的科目和具体内容“由委员长临时定之”，常涉及俄国情况和交涉事务等内容。
笔者通过对东省特别区域法院推事进行背景调查统计发现，推事中50%的人员曾有国外法学留学经历，另外50%的人员接受过国内法学专业教育；推事的平均年龄在40岁左右，最小的33岁，最大的45岁，正值人生判断力与精力旺盛时期；各级厅长、庭长、推事的专业化水平高，有秉公执法、清正廉洁的职业态度和严格遵照程序的职业理念，当时媒体评价：“各厅务异常整肃，所隶推检人员承办民刑案件，亦各秉公守法，深得舆论之赞同”“法警、法官、书记官、翻译，都是特别精神，做事敏捷，手续清楚，有条不紊”，《滨江时报》还以“朱检察官理案敏捷”为标题进行过报道，1923年东省特别区域法院朱树声、李葆光等11人分别获得过金质奖章和银质奖章的政府嘉奖。说明了东省特别区域法院的特种司法人员专业性极强。
第二，东省特别区域法院人员齐全精干，配置了较高比例的司法辅助人员，体现了司法官精英化发展的特征。以1922年为例，东省特别区域法院推事（包括高等审判厅、地方审判厅和地方分庭）共31人，其他司法辅助人员121人，推事人数约占法院总人数的1/5，司法辅助人员占比远高于其他新式法院，推事能从一般性的事务中解脱出来，从而提高业务水平、审判效率和审判质量。此外，东省特别区域法院司法官薪俸颇高，还提供员工宿舍、免费乘车票等福利。
根据1920年修订的《司法官官俸条例》规定，各地方之高等审判厅厅长“简任五级至简任一级俸”，高等审判厅推事“荐任十级至至荐任一级俸”，各地方之地方审判厅厅长“荐任八级至至荐任一级俸”，地方审判厅推事“荐任十四级至至荐任六级俸”，而根据1922年《东省特别区域司法官暨法院书记官叙俸简章》的规定，东省特别区域法院高等审判厅厅长“简任三级至简任一级俸”，高等审判厅推事“荐任五级至至荐任一级俸”，东省特别区域法院地方审判厅厅长“荐任一级至简任四级俸”，地方审判厅推事“荐任六级至至荐任二级俸”。东省特别区域法院地方审判厅第二分庭推事郝树宝的月俸340元，比同时期其他地方审判厅推事月俸高一倍，东省特别区域法院司法官整体俸禄水平略低于京师，而远高于各地方。
第三，由于东省特别区域受理的案件具有很强的涉外性质，为了保证涉外案件的顺利审理，法院不仅配有翻译官，而且“委用精通法律之外国人为谘议或调查员，以备咨询”。为了规范和限制外国谘议调查员在司法案件审理中的权利，司法部分别于1920年10月31日和1920年11月15日颁布了《东省特别区域法院外国谘议调查员任免暨办事章程》14条和《东省特别区域法院外国谘议调查员办事及任免章程施行细则》11条。根据上述章程和细则，曾充外国法官和曾充或现充外国律师者可以遴选为外国谘议调查员。外国谘议调查员具有下列职责权限：法官与检察官案件咨询“陈述意见”的权利（第4条）；“随时查阅卷宗”的权利（第5条）；在审判厅长或分庭推事认为必要于法庭辩论时“莅庭”权（第6条）；“莅庭”时向“当事人、证人或鉴定人发问”权（第6条）；判决前向法院陈述“莅庭”意见权（第7条）；“列席会议制法院评议”权（第7条）；“拘提、逮捕或羁押外国人时”获得通知并“陈述意见”权（第8条）；“视察拘禁外国人之看守所及监狱”权（第9条）。外国谘议调查员具有下列义务：“就刑事案件所知悉之情形得报告检察官”的义务（第10条）；遵守“回避”制度的义务（第11条）。外国谘议调查员接受咨询的范围包括：俄国法律之存废及其解释；俄国习惯；俄国宗教规律；俄国章程命令制度。
事实上，外国谘议调查员对什么样的案件可以陈述意见，对该案件的什么问题可以陈述意见，主动权掌握在中国法官手中，这是谘议调查员制度的关键。特别法院借谘议调查员制度暂缓了涉外案件审判压力，吸收了外国人审判经验，了解了外国风俗习惯，为中国法院审理涉外案件奠定了基础。东省特别区域法院外国谘议调查员制度对上海华洋诉讼案件审理产生了重要影响。在1921年法权讨论委员会会议上，余绍宋提出《收回上海会审公廨意见书》和宝道、狄谷提出《审理上海商埠中外人混合案件裁判规则草案》中均主张任用外籍司法人员担任谘议。
（三）民国诉讼法的区域“试行”与“特别”法令之补充
1920年《收回中东路司法制度之临时办法》和《东省特别区域法院编制条例》中，除规定以“东省铁路界线”为地域管辖和“地方分庭与地方审判厅所设简易庭受理第一审涉外案件，高等审判厅受理第二审涉外案件”的级别管辖外，并没有具体明确规定东省特别区域法院的案件管辖范围。1920年12月28日司法部电令“东省特别区域内华人与华人涉讼案件应由地方审检两厅”审理，同时东省特别区域法院有“有领事裁判权国人民诉讼案件受理权”，1921年2月14日《东省特别区域内地方分庭设置地点暨管辖区域》规定了各地方分庭的地域管辖范围，1921年5月26日，司法部电令进一步明确了无领事裁判权国人的案件由东省特别区域审判厅审理、无领事裁判权国人控告有领事裁判权国人的案件按条约进行领事管辖。东省特别区域法院管辖权逐步明确为“铁路界内除适用领事会审制度外的一切涉外民刑事案件”，管辖范围较成立时呈扩大化趋势，说明东省特别区域法院的运行效果良好，展现了中国的司法主权，同时也兼顾了东省特别区域撤废领事裁判权后过渡时期的特点。
民国政府在继承发展《大清刑事民事诉讼法草案》、吸收借鉴域外诉讼立法最新成果的基础上，先后颁行了《刑事诉讼条例》和《民事诉讼条例》，率先在东省特别区域试行，随后推行全国。由于俄侨当事人对诉讼程序的要求标准高，诉讼程序法对司法权收回后司法制度建立影响关系重大，因此，诉讼条例率先在东省这一专门审理外侨案件的特别法院施行。在民国政府大总统令中有言：
民事诉讼程序关系甚重，现在东省法院甫经收回，俄侨喁望尤切，......应准将民事诉讼法草案自本年九月一日起先就东省特别法院区域施行......
《民事诉讼条例》《刑事诉讼条例》在东省特别区域试用的经验为北京政府司法制度，尤其是程序法律系统的建立，提供了重要参照。1921年11月14日，民国政府将《民事诉讼法草案》《刑事诉讼法草案》更名为《民事诉讼条例》《刑事诉讼条例》，并在同日公布了施行条例，对两部诉讼法的效力及其与其他法律的配套做出了规定，以配合条例的适用。按照1922年1月6日大总统令，此前仅试行于东省特别区域的《民事诉讼条例》和《刑事诉讼条例》，自1922年7月1日全国施行。
除了全国性立法的适用，东省特别区域法院还拟定了“特别法”。民国时期，诉讼案件数量大幅增长，执行难的问题加剧，为此，司法部在调研民事执行实际情况的基础上制定了《民事诉讼执行规则》，作为全国各级审判厅办理民事执行案件的法律依据。东省特别区域法院根据涉外民事判决执行的需要，单独拟定了《东省特别区域法院民事诉讼执行规则》，呈报司法部于1926年8月10日颁布，成为《民事诉讼执行规则》外的“特别法”。《东省特别区域法院民事诉讼执行规则》创造性地扩大了民事诉讼执行人员的范围，由《民事诉讼执行规则》规定之“承发吏”扩大为“书记官、翻译官、执行员、承发吏”，提高了法院民事执行的整体运行效率。此外，对于前俄法院审理旧案的执行问题，《东省特别区域法院民事诉讼执行规则》第5条还做了特别规定，“当时依外国审判、衙门之判决声请强制执行时，须经中国审判厅以判决许其执行者为限，始得开始强制执行”，保证了中国人与外国人间诉讼案件的公平公正。
（四）“审慎变通”的审理依据
东省特别区域法院在审理外侨案件时严格依据民国法律、单行法规及司法部训令，在司法实践中遇到问题及时呈请司法部、大理院，经回复批准后，针对特别区域特点，在审理依据上审慎变通，弥补当时实体法和程序法的不足。
1.刑事案件以民国法律为主、司法部训令为补充
从东省特别区域法院司法档案中的刑事案卷看，东省特别区域法院审理外侨刑事案件所依据的刑事实体法主要是1912年《暂行新刑律》、1928年《中华民国刑法》，刑事程序法主要是1922年《刑事诉讼条例》、1928年《中华民国刑事诉讼法》和1920年《刑事简易程序暂行条例》；单行刑事法规依据包括1920年《科刑标准条例》、1914年《惩治盗贼法》等。
特别要指出的是，东省特别区域法院刑事案件审理中也有不宜适用民国法律的特殊情形。例如，盗匪案件不适用《惩治盗匪法》。《惩治盗匪法》规定，一经判决死刑，待上级核准后便立即执行而不得上诉，考虑到外国人如果判决不得上诉必然导致外交事件，难免阻碍收回治外法权，东省特别区域高等审判厅呈请司法部，司法部训令，“事关对外，似应融通办理，拟请嗣后对外国人民一律免于适用该法，以示怀柔。”又如，对于无领事裁判权国人民刑事重罪的处刑问题。部分国家当时刑法已废除死刑制度，1920年12月司法部呈报大总统，对被告所属国未废除死刑的案件可以判处被告死刑，对被告所属国已废除死刑的案件则酌情判处被告无期徒刑。应当肯定的是，在当时中外司法矛盾激烈的情况下，这一处刑原则有一定的合理性。但1923年东省特别区域因“俄政不网，盗贼充斥”的治安隐患，在东省特别区域地方审判厅厅长朱树声呈请下司法部训令“撤废无领事裁判权国人民犯罪变通处罚办法”，阔尔尼洛夫等杀人案就是第一例判处俄国人被告死刑的案件，该案还引发了当时社会各界的关注。
整体上，东省特别区域法院通过审慎变通地适用民国法律、单行法规及司法部训令审理外侨刑事案件，以依法定罪、从轻量刑为原则，审判依据详叙于判决书理由部分，遇到疑难问题及时呈报司法部，对无领事裁判权国人重罪先“分别处刑”、后“酌处死刑”，体现了民国政府既“示体恤”又“坚信仰”的态度。
2.民事案件以民国法律与当事人本国法律、习惯兼用
相较于外侨刑事案件审理的“审慎变通”态度，东省特别区域法院对外侨民事案件审理则更尊重当事人的“平等”“合意”“自由处分”等权利。从东省特别区域法院司法档案中的民事案卷看，东省特别区域法院审理外侨民事案件所依据的基本法律主要是《大清现行刑律》民事有效部分、1922《民事诉讼条例》、1920年《民事简易程序暂行条例》等，其他民商事相关法规还有1914年《商人通例》《公司条例》、1922年《票据法草案》《不动产登记条例》等。
特别要指出的是，由于外侨案件审理的特殊性，东省特别区域法院审理外侨民事案件常以当事人本国法律、习惯为依据。例如，1922年拉倭石倪阔夫斯基遗嘱案中关于遗嘱效力的认定，就是依据1918年《法律适用条例》第21条第1款“遗嘱之成立要件及效力，依成立时遗嘱人之本国法”之规定，依照“俄国民法遗嘱应用两面纸书写，并须证人两人以上证明，做成遗嘱时，遗嘱人精神清爽，脑力充足，方始有效”，被告人呈出之遗嘱，只用一面纸写，虽在遗嘱上载有三个证人，但此三个证人均不能证明做成遗嘱时是否精神清爽，脑力充足，最终法院判决适用遗嘱人本国法认定遗嘱无效。又如，1922年独拔洛霍夫诉物拉索夫期票案中关于利息的认定，就是按照俄人间民事习惯确定“按年利六厘给付利息”。
但是司法实践中也常有影响重大的特殊案件，东省特别区域法院通常呈报大理院，依据大理院的法令解释审理案件，东省特别区域法院的呈请还在一定程度上推动了民国相关法律制度的发展。
例如，东省特别区域法院审理的未登记不动产买卖、抵押纠纷案件。根据1922年《不动产登记条例》采登记对抗主义，东省特别区域内外国人因“登记仅对抗第三人”，所以多数人表现出“若无瓜葛，即不登记”的态度，东省特别区域法院将这类案件呈报大理院，在呈请书中分析了不动产登记制度的对抗主义和要件主义之利弊，建议《不动产登记条例》第5条改为“依法律行为而有不动产物权之得丧变更，依本条例应行登记之事项，非经登记不生效力”，大理院于1926年11月批准登记要件主义原则在东省特别区域内“试办”，东省特别区域法院不仅依据大理院解释审理了案件，同时还推动了不动产登记制度的发展。
又如，东省特别区域法院审理的医疗责任纠纷认定案件。中西医治疗方法迥异，西医遇到“非经解剖，无从救治”的情况需要得到病人亲属同意，国人往往与西医认知存在差异。1925年东省特别区域高等审判厅呈请大理院解释责任认定问题，呈报书中写到“（一）与病人解剖时是否仅有病人书面同意（愿书）即足？（二）按照中国法律，中国人至何年龄为成年人，即至何年龄方有独立出具书面同意（愿书）之权？（三）妻未得夫之同意，对于解剖时是否有权出具书面同意（愿书）？（四）如妻无此权，则妻患重病必须迅速解剖而其夫又不在场时，则将如何办理？（五）如小儿病时，父亲不在场时，则母亲是否有权对于小儿之解剖出具愿书？（六）已达成年而未出嫁之中国女子，是否有权对于自己受外科疗治时出具愿书？或必须父亲之同意？（七）对于受病者因为病状或伤状重大受伤流血等之重症时，是否应得患病者之同意方与治疗等”，上述内容不仅涉及中西医疗习惯的碰撞，更是现代民事关系对传统亲族关系的突破，大理院在复函中明确了医生提醒注意义务在先原则，承认了女性民事行为能力和法律地位，在司法实践的促进下医患双方责任更加明晰。
整体上，东省特别区域法院尊重当事人合意，在适用中国法律的同时兼用当事人本国法律和习惯，遇到新问题及时呈报大理院，大理院解释对部分法律条文的修改不仅是司法实践中的重要区域性尝试，而且为这些法律规范在全国推行积累了先行经验。
五、结论：近代中国新式法院的先行者
一部《收回中东路司法制度之临时办法》的贯穿，深描了近代中国新式法院中第一个“特别法院”的建制历程。从宏观层面《收回中东铁路司法制度之临时办法》确定了收回中东铁路司法权的总体方向，到中观层面《东省特别区域法院编制条例》明确了建立特别法院规划，再到微观层面一系列组织法令、司法官法令、诉讼法令的出台和运行，特别法院在摸索中建制，成为近代中国新式法院的先行者，完成了中东铁路司法权收回的历史任务，推动了东北地区乃至全国法制近代化和国际化的步伐。
第一，东省特别区域法院是收回治外法权的先行者
东省特别区域法院的设立为殖民特殊区域治外法权收回迈出了“第一步”，法院建设的目标是“内以固我国法权，外以博外人信仰”，经过创设机构、甄拔人员、建立制度成为了“规模较内地为大，法官待遇，亦视他法院为优”的新式法院代表，在朝阳大学《法律评论》中给予“外人当信我具有收回领事裁判权之能力”的高度评价，为其后收回治外法权进程中法院建设树立了样本。正如司法部对东省特别区域法院设立之评价，“终达收回目的，实为吾国收回治外法权之嚆矢，兹分志于此以为吾国之前途幸。”东省特别区域法院的建制对上海收回租界治外法权亦产生了重要的影响，从北京政府于1921年法权讨论委员会讨论“设立特别法庭代替上海会审公堂之办法”提议建立上海租界特别法院，到上海特区法院建立，并设立了内设检察所的法院组织，特别法院的经验不断积累。东省特别区域法院成为民国时期收回治外法权行动中法院的第一个“对外窗口”。
第二，东省特别区域法院是新式法院建设的开拓者
东省特别区域法院建立起了具有新式法院特征的组织制度和司法制度。“特别法院”纳入民国新式法院系统；颁布了一系列规范性文件，实现了立法创制性的探索实践；建立了较为系统化的司法组织运作机制，与“衙门司法”相比职权更明确、运行更高效；制定了“特种甄拔”“高薪俸给”的特种司法人员队伍保障机制；实现了法院职权的扩张，审判权、司法行政权、检察权配置逐渐清晰。这些都是东省特别区域法院作为新式法院的典型代表的探索性实践。
第三，东省特别区域法院是法制近代化与国际化的推动者
自清末法制改革以来，我国先后引入诸多西方先进理念和制度。东省特别区域法院无论从司法机构的设置、司法人才的选任到组织制度、诉讼制度、执行制度的建立，既反映了当时中国社会的内在变革，又呈现了国际化的特点。东省特别区域法院作为中外司法交涉的前沿，深受西方司法理念的影响，东省特别区域法院的法制近代化水平远高于其他地方，通过东省的率先发展，在一定程度上推动了法制从传统到近代的转型和发展，具有进步性。同时，在中西法律文化交流互鉴的过程中，全国性立法《民事诉讼条例》《刑事诉讼条例》等新法在此展开区域试验，实现了本土化与国际化融合过程中的制度调试。
第四，东省特别区域法院是涉外法院、铁路法院的探路者
学界一直认为我国铁路法院是1954年仿照苏联模式建立的，是计划经济时期历史的产物。但是，追溯历史可以发现，苏联铁路法院的模式是在铁路修筑过程中建立铁路管理机构、行政管辖机构和专门司法审判机构的产物，铁路法院不得不打上中东铁路司法治理的烙印。事实上，东省特别区域法院是中国第一次建立铁路区域的专门法院，也是第一次专门审理涉外案件的专门法院，这是一次大胆的尝试，也是无奈的尝试。但却为专门法院审理专业类型的案件提供了思考空间，也为当今提供了历史法源的参考。
然而，必须要客观地认识到，东省特别区域法院的建制还存在着一定的历史局限性。其一，制度设计具有临时性、过渡性的特点。由于涉外案情复杂，中外法律冲突较多，经验不足，还有领事裁判权的交涉问题，特别法院建制之初并没有详细的、系统的制度规范，而是“摸着石头过河”，用临时性的、有针对性的命令、电文进行调整和补充，虽然解决了燃眉之急，但是在一定程度上缺少系统性和科学性。其二，“先司法、后行政”的倒叙发展决定了司法治理的效果欠佳。一般来说，区域的发展顺序应当是先建立行政管辖机构，再制定法律、执行法律，但由于俄国领事裁判权撤销后，北京政府亟需建立以俄国人为被告的刑事案件的司法管辖，东省特别区域法院在情急和无奈之下先形成了特别司法区域，后把该区域建设成为行政区域。这种区域“倒叙”发展的特殊性，决定了该区域行政治理乏力，较长时间段内观察该法院的运行，行政供给力不足的现象就暴露出来。
虽然有诸多不足和缺点，但瑕不掩瑜，“特别法院”的建制尝试是近代收回治外法权的嚆矢，为民国时期陆续在上海等地建立特别法院提供建制经验参考，也为近代中国审理涉外案件提供了重要的审判参考。