“郑家纯、梁志坚诉香港特别行政区立法会案”学术研讨会综述

2009年12月13日下午，由中国人民大学宪政与行政法治研究中心主办的“郑家纯、梁志坚诉香港特别行政区立法会案”（案情附后）学术研讨会在明德楼725会议室举行。与会的专家学者认为，该案是一起重要的宪法案例，不仅涉及到对《香港基本法》中有关特别行政区立法会的职权的解释问题，同时也关系到《香港基本法》之下如何保障香港居民的人权问题。所以，值得进行深入的研究和探讨。与会学者就该案中所反映出来的几个关键问题进行了讨论：

一、关于立法会专责委员会是否有权传召证人？

（一）否定说

廉希圣教授（中国政法大学法学院）联系其参与《香港基本法》的起草过程的经历，认为，香港《立法会（特权与权力）条例》是在1997年之前制定的，它延续了港英政府时期立法局的议事规则。当初，在制定《香港基本法》的过程中，中央虽然没有否定该条例的效力，但并不代表该条例就一直有效。因为《基本法》第160条规定，香港特别行政区成立时，香港原有法律除由全国人民代表大会常务委员会宣布为同本法抵触者外，采用为香港特别行政区法律，如以后发现有的法律与本法抵触，可依照本法规定的程序修改或停止生效。首先，《香港基本法》第73条并没有规定立法会的专责委员会有权传召证人，仅规定了立法会（由60人组成）。虽然《香港基本法》第48条出现了专责委员会，但也只是涉及对政府官员的传召，并没有规定专责委员会可以传召普通居民。其次，《香港基本法》关于立法会职权的规定非常清楚，但立法会能不能把这些权力授予专责委员会行使，《基本法》没有规定。香港《立法会（特权与权力）条例》可以对此进行细化，但必须明确：哪些立法权的权力是可以授予专责委员会的，哪些权力是不能授予专责委员会的。否则，如果说立法会可以把自己所有的权力都授予专责委员会，势必将架空立法会。所以，香港《立法会（特权与权力）条例》规定，作为专责委员会的少数人可以行使立法会所代表的多数人的权力，这是在扩权。这个做法其后果是很可怕的，专责委员会一旦被少数人操控，就可以在任何时候传召任何人。

傅思明教授（中共中央党校法学部）认为，在本案中，梁展文在退休一年零七个月，得到政府的审批后，到新世界集团任职。后因社会议论，公务员事务局对之前的审批进行重新评估，在重新评估期间，梁与新世界无条件解除协议，这一过程在法律上并不存在问题。现在成立专责委员会一是调查梁展文去新世界集团任职有无问题；二是调查梁展文在职期间作出的决定是否与新世界集团有关。从立法会的做法来看，可以认为立法会是在滥用权力，因为前者梁展文到新世界任职得到审批是没有问题的；后者——即梁展文在任职期间有无失职行为，这应属于香港特区政府廉政建设中的问题，立法会是无权调查官员的，这是属于廉政公署的权力。而且《基本法》明确了廉政公署的职权职责，就不可能与立法会同时来行使权力。说明这一做法将冲击现有的公务员管理体制以及廉政监督体系。

胡锦光教授（中国人民大学法学院）认为，《香港基本法》仅规定了立法会享有传召权，但《香港基本法》无进一步明确规定如何行使。据此，当《香港基本法》无明确的情况下，立法会在行使权力时，就面临一种风险，即可能破坏行政主导的体制。这应引起香港政府及中央政府的关注。根据“法律明确其一就排除其它”的原则，正如前面傅教授提及的，既然《香港基本法》规定该项职权由廉政公署来行使，这实际上就排除了其它机关去调查，立法会来行使非常勉强。同时，从《香港基本法》的起草过程来看，当时有人提出要规定立法会及其下属委员会的传召权，但这个建议没有被采纳。那么，为什么没有采纳？可以有两种解释，一是认为这是多余的规定，其行使应是其应有之义。二也可以理解为，避免香港立法会受少数人操控，从而滥用或者说不慎重使用可能带来一种危险。

（二）肯定说

莫纪宏教授（中国社会科学院法学研究所）认为，专责委员会行使只要属于《香港基本法》第73规定的职权范围，是可以的。因为根据《香港基本法》第73条的规定，立法会虽是立法机关，但并不仅仅制定法律，还有很多职权。立法会行使这些职权自然需要一些程序，来规定先怎么行使，后怎么行使，但最后应以立法会的名义来行使，这是立法会的内部分工，立法会有权将自己享有的职权细分，交给内设的机构行使。

蒋劲松教授（中央财经大学法学院）认为，专责委员会的传召没有违反《香港基本法》。首先，从原理上讲，立法会可以就有关公共利益的事项进行调查，调查的首要对象应是官员，但如果公民了解情况也可以被调查。代议机关行使监督权、调查权是必然的内容。很多国家的宪法都规定了代议机关的调查权。如德国基本法第44条规定联邦议会有设置调查委员会的权力。意大利宪法第82条规定，议会各院可对有关公共利益的问题进行调查。西班牙宪法也有类似的规定。香港立法会有无权力调查？《香港基本法》第73条第5项规定，立法会有权对政府的工作提出质询。立法会可以为了质询而进行调查。这可以被理解为《香港基本法》的直接授权，也可从代议机关监督政府是其基本职责这一本义来理解。其次，可不可以由专责委员会来调查？从代议机关的组织结构来看，它内部存在一套议决系统，包括上下级的议决单位。全体大会是上级议决单位，常设委员会和专责委员会是下级议决单位。代议机关的职权大多应由立法会整体行使，但某些职权可以由下级议决单位行使。再次，立法会的职权应由《香港基本法》赋予，但在行使职权时，应赋予其一套运行权力。比如，有些宪法规定，立法机关有监督权，但同时应有相应一套落实监督的手段（权力），例如质询、听证会、辩论，这些运行权，有的由议会直接行使，但有些因为工作量，必须授权委员会来进行，简单说，哪些权力由哪些机构来行使，这是由立法会的内部议事规则规定。

二、专责委员会的调查是否超出立法会的授权范围？

胡锦光教授认为，立法会的授权决议是否存在问题，这值得讨论。一是该授权决议本身没有指明立法会是为了行使哪一项职权才需要传召。二是立法会的授权决议过于宽泛，可以传召任何人，无程序限制。这比《香港基本法》还宽泛，《基本法》规定传召官员应由行政长官限制。三是香港律政司赞成立法会的授权，认为立法会有此权力是因为《香港基本法》无禁止性规定。这种理解值得探讨。当《香港基本法》没有规定时，立法会就可以为所欲为。按照这个思路发展下去，立法会的传召权可能会滥用。而且政府正在重新评估过程中，评估结果尚未得出，立法会就成立调查委员会，这个时机是否成熟也要考虑，议会监督政府应该有个时机选择的问题。

莫纪宏教授认为，立法会有权为完成国家职权而要求公民来协助，但问题是立法会在传讯公民时，应受到什么限制，这是本案不容忽视的。从美国的案例来看，这些限制包括：一是案件是否与立法机关职权有关；二是若也职权有关，那么是否非得通过传讯才可达到目的；三是若符合前两者条件，那么要求传讯时所询问的内容是否与职权内容完全相关。而且，立法会虽有权传召，但范围界限在哪里？这是不清楚的，我认为这应与司法机关的调查权有一定的区别。其实在我国内地南方某省出现的人大个案监督也曾经遇到过相关问题，人大在个案监督时，自己组成调查机构，把公民传过来调查证据，根据新调查的证据要求法院改变判决，法院质疑人大的调查权力、自行收集证据权力，当然在我国人民代表大会制度与香港基本法规定的制度不同，可能作得出两种不同解释结果。作为香港的立法会要成立专责委员会调查案件，首先要搞清调查的目的，想解决什么问题，如果要解决梁展文的问题，那么谁做更合适？界限在哪里？立法会的职责不是调查案件，一项公共利益的案子，谁来管，有法依法，若无法，依法治原则来判断谁来管更好，别互相争权，立法机关也要约束自己。如果可以通过司法机关来调查，而由立法会来调查，那么照此发展下去，以后就会出现无数类似案件，立法会也可以操纵专责委员会，对公民权利构成很大的威胁，没有法律程序，将看不到公平正义。因为任何人非及时带到法官面前均不得限制人身自由，否则公民权利将得不到保障。

焦洪昌教授（中国政法大学法学院）认为，立法会成立专责委员会的时机值得怀疑。根据《香港基本法》第73条第8项，立法会应接受香港居民申诉并作出处理。但是在本案中，是否有公众向立法会申诉，这是不清楚的。如果没有公众申诉或者说公众的质疑还没有达到一定程度的话，立法会的介入就是过早了。

三、立法会传召权与人权保护

廉希圣教授认为，传召权涉及到人权、人身自由问题，这是一个关键问题。如果传召的时候超越了询问的范围，说明其传召行为是别有用心，申请人可以不回答。

胡锦光教授认为，《香港基本法》第48条第11项仅规定了传召政府官员的程序，但对于一般公民的传召没有规定程序。这是有缺陷的。因为对一般公民更应进行特殊的保护，要慎重，所以，立法会必须对传召公民的程序和限度做出规定，否则每一位香港公民都将面临这个危险。香港虽实行特别行政区制度，但香港毕竟是中华人民共和国的一个地方，如果传召权不受限制，其发展下去，或者由该案按照惯例，以后传召中央驻香港的官员也未然可知。

经过这次会议的讨论，除了在立法会的专责委员会是否有权传召证人这个问题上尚存在争议外，与会学者就下列两个问题达成基本一致：（1）即使立法会可以授权专责委员会行使传召权，但该权力的行使必须受到限制；（2）立法会的传召权应注重对被传召人的人权进行保护。

附：案情简介

梁展文于2002年中被委任为香港房屋及规划地政局常任秘书长（房屋）和房屋署署长，并于2007年1月退休。2008年8月1日，在获得香港特别行政区政府的正式批准后，新世界中国地产有限公司（以下简称“新世界中国”）委任梁展文为公司的执行董事和副董事总经理。新世界中国为新世界发展有限公司（以下简称“新世界发展”）的子公司，同时，新创建集团有限公司（以下简称“新创建”）为新世界发展的另一家子公司。新创建控制一家名为添星发展有限公司50%的股权。1979年，香港政府推出了私人机构参建居屋计划，“红湾半岛”项目为该计划的一部分，添星发展有限公司成功中标了该项目，并于2000年年初开始建造房屋，但在2001年9月因香港政府宣布暂停出售该批房屋而导致添星发展有限公司对政府提起诉讼。并在2003年12月达成调解协议，协议内容是双方同意以8.64亿港元的地价将该项目出售给添星发展有限公司，日后添星发展有限公司可自由出售该项目的房屋。由于该项目的地价引起公众关注，并由于梁展文曾参与处理该项目的纷争。因此，立法会房屋事务委员会通过动议，建议成立一个专责委员会对政府出售“红湾半岛”项目给添星发展有限公司做出调查。2008年8月15日，新世界中国宣布，“基于公众对其委任的反应的详细考虑，对梁展文的聘任自2008年8月16日终止。”但是，立法会于2008年12月10日通过决议，委任一个专责委员会，负责调查“梁展文在离职后于新世界中国地产有限公司和其他房地产机构从事工作，以及该工作是否与梁展文任职屋宇署署长、房屋及规划地政局常任秘书长（房屋）、房屋署署长期间曾参与制定或执行的重大房屋或土地政策及根据该政策作出的决定有任何关联，从而产生任何潜在或实际利益冲突，以及有关事宜”。

据此，该专责委员会于2009年2月26日向郑家纯（新世界中国主席兼董事总经理）和梁志坚（新世界中国执行董事）发出传票，要求两人于2009年4月18日出席该专责委员会的聆讯，并回答该专责委员会的提问及出示文据、簿册、记录及文件。两人出席了2009年4月18日和30日的聆讯，就有关的调查提供证据及出示文件的书面陈述。但专责委员会又通知两人参加另一个于2009年5月19日举行的聆讯，该聆讯将集中处理有关红湾半岛私人机构参建居屋计划单位的事宜。郑家纯和梁志坚对此提出异议：立法会专责委员会是否有权力命令证人列席及出示文件？立法会专责委员会是否有权就个别市民及企业的私人事务进行调查，就该目的命令证人列席及出示文件，以及发表可能影响该些市民及企业声誉的调查结果？立法会专责委员会对证人的个别要求是否超越立法会任命该专责委员会并界定其职权范围的决议的范围？由此，两人将该专责委员会全体成员包括立法会主席诉至香港特别行政区高等法院。