“中央与地方关系法治化”研讨会

2009年12月12日，由中国宪法学研究会和中央民族大学法治政府与地方制度研究中心联合主办的“中央与地方关系法治化”学术研讨会在北京中央民族大学中慧楼会议室隆重举行。中国法学会宪法学研究会会长、中国人民大学法学院院长韩大元教授、副会长周叶中教授、最高人民法院副院长、博士生导师江必新、全国人大常委会内务司法委员会副主任陈斯喜、国务院法制办政府法制协调司司长青锋、中共中央办公厅邓小清局长、法学界德高望重的老前辈廉希圣教授、陈云生教授、著名学者姚中秋、北京大学法学院姜明安教授、刘剑文教授、苏州大学法学院杨海坤教授等来自全国各地的四十多位从事中央与地方关系理论研究或司法实践的众多专家、学者参加了此次研讨会。各位学者们聚集一堂，围绕“中央与地方关系法治化”这一主题展开了热烈而深入的探讨。

第一单元 中央与地方关系法治化课题报告

1、中央与地方关系法治化课题报告

中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授认为中央与地方关系法治化研究有助于推动对中央与地方关系制度的深入探索，促进宪法学的整体繁荣和发展，拓展这个课题研究的深度和广度。过去关于中央与地方关系问题政治学界、经济学界有很多声音，现在宪法学者也来关心这个问题，我国“多元一体”的国家结构形式能解决很多联邦制解决不了的问题。同时，作为我国三大基本自治制度之一，民族区域自治制度为我们研究中央与地方关系打下了一个良好的法律基础。我国“多元一体”的国家结构形式就要求我们不单要看到统一的方面，更要看到差异。唯有此，才能更好的把握好这个问题。第二，对于当前呼声很高的“省直接管县”，熊文钊教授认为应当有冷静的思考。现在提出的简单的省直接管县，会使政策出现重大的摇摆，是不利于经济的发展和地区的协调发展的。如果简单的采取“省直接管县”对于我们这个大国地方来说，这是十分不稳定的。

最后，熊文钊教授概括了解决央地关系的几条原则：第一是统一性与灵活性相结合的原则。熊文钊教授指出，在处理央地关系时，既要坚持中央在全国层面的政策性统一，又不能忽略地方客观存在的个体性差异。这两者是一种积极的矛盾关系，但又存在实时互动。我国央地关系的“多元一体”是指既保证中央的“一体”地位，又兼顾特别行政区、民族区域自治地方、一般行政区域等多种区域的各自特点来处理不同类型的央地关系。 统一性的实现主要集中在中央层面；灵活性的焦点集中在地方层面。第二原则是集权与分权相结合的原则，中央要有足够的宏观调控的能力。从静态的角度而言，集权就是指中央对现有权力状态的承认与维持；从动态的角度而言，集权意味着中央将特定权利从地方收回。分权的实现路径主要有：地方权力种类的增多；地方固有权力权能的增大；地方自由裁量权的扩大。集权和分权相结合实际上一种互相交叉、同时并存的过程。这一过程包含两个步骤：1、明确应当由中央完全掌握的权力。2、对于其他权力，应当根据客观情况判断其应然的归属，并实现其在中央与地方之间的转移。 第三原则是公民权力决定公共权力的原则。应当以公民的权利，公民的生存照顾为出发点。第一、无论是中央政府还是地方政府，其权力只能在宪法和法律规定的范围内行使从而形成公民权利与国家权力有效的宪政模式。第二、中央与地方关系的动态发展表面上体现为中央与地方权力的互动，实际上是一种公共权力为了最大限度地实现公民权利而启动的对于其内部均衡机制的判断与调谐。第三、中央权力和地方权力的消长与制衡要以公民权利的最大化实现为基本前提。第四、中央与地方权力的矛盾应当以公民权利为核心的评价标准和解决机制。第四原则是充分调动地方积极性的原则。从理论上说，充分调动地方积极性的最有效方式，就是对地方自治的坚持、贯彻和深化。地方自治是马克思主义国家学说的题中之义。地方自治是近代中国资本主义革命的目标之一。近代中国寻求地方自治的努力虽然随着资产阶级革命的失败而告终，但是这一设想却在社会主义的新中国部分实现了。地方自治极有可能再次成为我国解决台湾问题的框架和基础。第五原则是行政区划与经济区域相协调原则。熊文钊教授强调宪法学者与区域经济学者应跨学科一起来研究这个问题。在实现行政区划与经济区域相协调原则时，应当以经济区域为本位，亦即政治区划的确定应尽量以经济区域为中心。虽然以经济区域为本位，但是行政区划的确定并不能完全迁就于经济区域的安排。从我国当前的大经济区分布来看，主干经济区基本都横跨数省市，而行政区划又不可能根据这种态势而实施大规模的整合变动，因此如何以经济区为本位建立切实有效的区内协调机制就显得越发重要。第六原则是行政区域与司法区域相分离原则。这一原则是法治原则的内涵表现；是司法独立原则的要求；是司法对行政监督要求的体现；我国司法权所面临的诸多困窘，最后都指向司法区域与行政区域的高度吻合的制度设计。这种貌似在全球范围内习以为常的制度惯性确已极大地随害了我国的司法权威和司法效能。因此，有必要切实贯彻行政区域与司法区域相分离原则，使得司法权得以摆脱来自于当地行政区域内的诸多消极因素的干扰。第七原则公共权力运行效率最高的原则。这是对最初持有的“公共权力成本最小原则”作选择性的保留。从经济学的角度来看，成本最低并不是其追求的终极目标，而在保证成本最小的同时实现效益的最大化才是经济活动的根本目的。要明确限定国家管理的领域范围。 在确定的国家管理范围内，通过对体制结构、治理理念、行权方式等诸多方面的有机调整，使得国家管理的效率得以在成本既定的前提下实现大规模的提升。强化对于突发成本的控制和应对。第八原则是中央与地方关系法治化原则。要合理的协调各地方的利益，地方诉求能得到合理畅通的表达。中央与地方关系法制化使得在处理央地关系时有很好的纠纷解决机制。首先，中央与地方的关系的基本框架应当是一个法律的框架，这是“法治化”的核心要义。其次，中央与地方关系的基调应当由宪法确定，这是“法治化”的最高依据。最后，中央与地方关系的具体制度应主要由法律（这里是指“狭义的法律”）进行规定，这是“法治化”的基本要求。

熊文钊教授指出，要实现中央与地方关系法治化，就要推行“强国——虚省——实县市”权力配置模式：第一、强国——加强中央的统一调控能力。不管是单一制还是联邦制国家，对于中央统一宏观调控都是必不可少的，只有统一的进行宏观调控，才能保证整个市场经济的有序和统一。第二、虚省——划小省区、增加省区。虚省并不是取消省的建置，而主要是划小省区，使省区规模变小，增加省区的数量，使其实际掌握社会资源的调配权力减弱，从而增加中央的调控能力。第三、实县市——加强县市的资源调控能力。县市一级政府直接面对着社会基层人民，掌握这相当重要的政治资源，比起省级政府来说，更接近被管理者，更能直接体现被管理者的需求与诉求，为社会提供更多的公共服务。同时，通过县市也更有利于实现民主，从而实现国家的民主政治。同时，熊文钊教授呼吁制定《中央与地方关系法》，明确事权、建立大区事务部、建立良好的地方利益表达与平衡机制、建立中央与地方纠纷解决机制 。

全国人大常委会内务司法委员会副主任陈斯喜认为建国六十年来，央地关系上问题日益突显。这很大程度上成为制约我国综合国力的问题。建议以后宪法学会继续深入央地关系的研究。鉴于我国单一制的特殊国情，陈主任认为可以沿着熊文钊教授的研究思路继续深化央地关系的研究。陈主任还提出在中央与地方关系法治化问题上学者们需要达成共识，以良好的理论来作为实践的指导。同时，还要注意处理好以下几个关系：第一是单一制背景下我们的央地关系上到底是授权关系还是分权关系。第二是地方政权与中央政权到底是什么性质的关系？第三是现在确定中央与地方权限划分是究竟要按照什么思路来划分？在单一制情况下是按什么思路来划分？

中国人民大学法学院院长、博士生导师韩大元教授认为央地关系法治化课题研究是最有中国特色的理论，问题是很明确的，如果研究的好，能构筑成最有中国特色的宪法学理论。韩院长回应陈主任提出的对于中央与地方关系法治化的研究要达成共识，认为共识存在于应回到宪法文本上，如果脱离了宪法文本、脱离了宪法，缺乏规则意识，走上了非法治化的道路，走上了人治的道路。是无法达成共识的。韩院长指出：共识应该是法律文本上的共识，如果法律规定不完善，可以通过解释法律、修改法律来完善，要把问题纳入法治的轨道来解决。其次，韩院长提出央地关系基础法律关系要梳理好。地方相对应的中央到底是哪一级中央？法治化对象的中央是谁？这一系列中央的概念应当明确化、类型化，这是研究这一课题必须明确的前提。

中国社会科学院法学所博士生导师陈云生教授认为央地关系的问题，是大国或小国都存在的一个共性的问题，对于处理央地关系，一直存在分权与集权的两种模式，而集权模式中，如果没有处理好央地关系，就会出现一收就死、一统就乱就局面。1984年就召开大规模的全国政府体制改革的会议，讨论如何放权收权的问题。但在如今的时代背景下，再次探讨分权与集权、联邦制与单一制这一传统的问题又有新的发展和新的意义。现在学术界对这一问题不太敏感，并没有展开深入的研究，这是有所欠缺的。陈教授回应韩院长的观点，认为央地权力在宪法上己经有非常明确的划分。权力在有明确的规定的前提下，应当执行好宪法。应当注意好宪法明确的规定，遵循宪法。陈教授还指出对于央地关系的权力划分应当能有一个比较科学的量化的标准使之能够做到精细化的配比，最终实现人口、资源等各方面的配置达到最优。对于，中央与地方关系要用严谨制度来解决是不可能的，可以参照西方的经验，对于其中涉及政治体制改革的问题、陈教授认为是不能回避的。最后，陈教授主张目前学者们对地方自治研究非常不够，对央地关系权力划分的架构没有以法治的模式来管理，必须在地方自治的基础上，对央地关系的整体进行协调。

第二单元 中央与地方关系基本问题

2、重构基层治理架构，扩展地方政治空间

著名学者姚中秋认为要解决央地关系必须重构基层治理架构、扩展地方政治空间。姚教授认为当代中国以县政府为核心的治理是比较腐败与败坏的。姚教授指出群县制的治理也导致权力自上而下的授理、导致县级政府的权力的腐败与滥用。在同态统治的模式下，一个乡政府与国务院所拥有的权力是一样的，只是权力的地域范围要小一点而己。这样的模式会出现上下级政府之间的合谋。行政问责制也就无从实现。针对现在比较流行的是强县扩权、强镇扩权这一现象，姚教授 认为市与县作为不同的行政单位，分别给民众提供不同的行政服务。只有借助法律的手段，从政治上控制它，市作为行政单位、县作为司法单位、协调两者的关系，调动市与县的积极性，才能真正做到推动地方经济的发展和社会的进步。要突破省县制的架构，构建起现代的中国，维持政治共同体的统一。不赞成联邦制。

中央民族大学中国少数民族研究中心主任、博士生导师张海洋教授指出在讨论法律与地方关系时不能离开我国特殊的国情。“多元一体”也能概括为一个内地两个边疆，两个边疆一个是指特区，一个是指少数民族自治区。从历史上来看，中国历史经历了两个转型，而当下中国体制比较混乱、有法不依，所以导致很多地方性群体事件的出现。回应之前姚教授与熊文钊教授的发言，张教授认为熊文钊教授与姚教授的发言有异曲同工之妙，“强国——虚省——实县市”，只是在县市这一层上具体又做了一个剥离。

3、地方立法权的范围

中国青年政治学院法律系马岭教授认为中央与地方关系中，不可避免的问题是，中央和地方权力怎么划分。这个问题是国情的范畴、历史的范畴。围绕中央立法权与地方立法权的分工，以期来澄清地方立法的大致范围。对于中央与地方立法权的划分，马岭教授指出中央与地方立法权的划分分别属于“中央立法，中央执法”的事务；属于“中央立法，中央和地方都要执法”的领域；属于“中央和地方都可能立法”的领域；属于“地方立法，地方执法”的领域；属于“可中央立法、可地方立法”的模糊地带；同时，马岭教授对地方立法的类型作了一些简要的列举。

北京行政学院法学部鄂振辉教授回应马岭教授的观点。认为马教授探讨的核心是围绕着分权展开的。鄂教授认为中央与地方关系，其后面隐藏的问题是政治体制的问题。这是无法回避和必须正视的问题。熊文钊教授是从大的方面来谈这个问题，而马教授是从具体的立法权方面来谈的。鄂教授从法律文本来出发，认为对于央地关系规定的法律相当模糊的。这种模糊立法就会导致各方都在寻求自我权力的最大化。权力的滥用与腐败现象极易滋生。同时，鄂教授还提出即便法律文本弄得再精细，规则意识的缺乏也会导致法律都难以执行。她呼吁提高公民的法律意识、规则意识。

4、中央与地方财政关系

中国财税法研究会副会长、北京大学法学院博士生导师刘剑文教授着重从转型期中央与地方财政关系的角度来探讨央地财政关系的法治化。刘教授认为中央与地方财政关系法治化，应当使得中央与地方财政制度由法律确定，把央地财政管理都要纳入法治的轨道。刘教授指出转型期的财政有四个特点，一是其关系以政策为依据，缺少法律支持。二是财税权过度集中在中央，地方缺乏相应的立法权。三是地方政府滥用财税法，自主收费项目极度膨胀。四是地方政府机关的税务机关的执法权是相当不够的。同时，针对这一系列的问题，刘教授提出了自己的建议：根本性的问题是要实现央地财政关系法治化，要通过宪法与法律赋予地方政府作为公法人的独立地位。其次，地方要有足够的财税立法权。最后，要全面理顺央地的财税关系。唯有如此，才能真正实现中央与地方财政关系法治化。

中国社会科学院马克思主义研究院博士生导师辛向阳研究员主张央地关系很明显的一个特点就是事权的大量增加与财权刚性约束之间的极大反差。现在地方存在大量的有事无权的现象。很多地方事权都己经略化为事务了。事权与财权的匹配问题是必须要深化研究的问题。辛教授认为要更深入的研究财政体制背后的政治体制的问题。这是一个综合性的问题。

自由讨论

中国政法大学王建勋副教授认为现存的单一制存在诸多弊病，主张打破单一制，走联邦制的道路，唯有如此，才能使每一个公民真正的强大起来，形成多中心秩序。

中央民族大学教育学院博士生导师腾星教授认为集权确实有效率，但是不民主。分权有利有弊，集权也有利有弊。腾教授从人类学的视角来回应了本单元的议题，提出民主与集权是一个复杂的问题，集权很多时候具有效率，但是需要明君。民主会让人舒畅，但是往往丧失效率。其中，利弊有之，很多时候需要平衡处之。社会的构建是一种选择，民族和国家联系在一起时候，会导致问题。处理这个问题需要协调各种关系，各种力量处理。同时，腾教授还从基层民主的角度，举了人类学上著名的摇摆理论来论证基层民主的问题。

第三单元 中央与地方关系基本制度

5、中央与地方关系基本制度变迁

中国社会科学院马克思主义研究院博士生导师辛向阳研究员指出，研究中央与地方关系就应当正视中央与地方关系出现的新变化。中央与地方关系的变化体现在各地方发展的失衡、以及央地关系的复杂性。同时，辛教授认为目前在央地搏弈过程中，又出现了许多强大的国有企业的背影。这背后诸多力量的角逐，也是不容忽视的。同时，现在很多省经济实力很强，这些经济实力的变化使得中央与地方关系，尤其是中央在对地方的调控力度方面出现了一些新的变化。针对以上这些问题，辛教授提出了自己的几点对策：首先，以法治的力量来推进中央与地方关系法治化的进程。其次，当下要建立事权与财权研究的评估机制。再次，区域制度化、组织化向区域法治化进程转化。要在区域发展的前提下，理出一条法律规制的程序与道路，形成一套法律的机制与规则。最后，要处理好几对关系，一是财权与事权的关系、二是垂直与扁平的关系、三是党政关系、四是民主与共和的关系。在处理这些关系的问题上，国际上有一些好的经验我们可以借鉴，当前研究央地关系对推动中国经济社会的发展也是有极大的重要意义的。

厦门大学社科处处长、博士生导师朱福惠教授回应了辛教授的发言，同时结合自身厦门特区的实际，论证了央地关系的复杂性。朱教授提出政治公共管理学中的一些研究方法与手段也是值得借鉴的。

6、中央与地方关系立法制度

中央党校封丽霞教授认为地方立法的第一个价值在于拾缺补遗。第二个价值在于创新。中央立法的立法成本比较大，地方立法的成本相对而言是比较低的。第三个价值是立法民主价值的实现。通过地方立法，在地方立法的小单元中，公民的参与才能变成可能。与此同时，封教授也指出了地方立法存在的一些问题：一是立法的重复性现象比较多，另一个就是立法的“先行先试”问题。象上海浦东、天津滨海，这都存在一些先行先试的问题。面临这一问题，有很多法律上的困惑。有试验就有风险，失败了风险由谁承担？封教授为这一系列问题都值得学者们去深思去研究。

中国行政法学研究会副会长、国家行政学院法学部杨小军教授认为中央与地方的关系，很多方面是政治学与宪法学的问题。封教授对三十年的成就与几个问题的梳理是非常中肯与有见地的。我国存在的特殊的中央与地方的关系与我们的国情有关。我们的党是靠革命取得的胜利，而不是靠民主选举而产生，所以相对而言不符合一般意义上的民选政府的概念。这也造成了一个问题，地方官员主要对上负责，而不是对选民负责。另外，杨教授还指出目前比较突出的财税体制的问题，地方的财权、事权不匹配问题。

7、自治区自治条例出台难的原因分析及对策

中南民族大学法学院副院长潘弘祥教授解释了自治区自治条例出台难的原因。认为自治区自治条例的出台就涉及央地关系问题。中国是典型的行政化的分权方式。这种行政化的分权方式在中央集中垄断之后，就会导致各种各样的问题。会使得中央与地方关系很难按宪法所规定的模式来运作。权力具有天然的扩张性的倾向，中央一旦拥有权力的话，就不会轻易再把权力下放到地方。潘教授认为要改行政化的分权方式为立法化的分权方式，使得国务院不在分权模式中占主导地位，让立法机关在分权模式中占主导地位。此外，还要建立起民族地区多元化的纠纷解决机制。

中央民族大学法学院田艳副教授指出自治区自治条例出台难的最为根本的问题就是中央与地方关系没有遵循法治化的道路。自治区自治条例在出台前法律上是没有规定要报国务院各部委征求意见的，但是在实践中却每次要征求各部委的意见的，所以一征求意见就遭遇各部委的反对，遇上了“审批难”的问题，一直不能出台。同时，田教授还认为现有自治条例的质量不高，很大程度上都是对民族区域自治法的抄袭，自治条例的质量低下导致不能有效的调动地方的积极性，最终不利于推动少数民族自治地区经济的发展。

8、论地方立法权

北京航空航天大学法学院王锴副教授采取了曲线救国的策略，从讨论地方立法权转而来讨论中央与地方权限划分的问题。王教授认为对地方立法权这一问题的研究十分重要，它有助于更加明晰央地权限的划分。

北京大学法学院博士生曹旭东认为学者们似乎限于法律的框架之中来看中央与地方关系法治化这个问题，中国需要在法律与政治关系的角度看，中国政治架构不是法律问题，政治问题是前提问题，探讨中央地方关系首先要考虑政治上的前提和可能性问题。中国共产党的角色没有转换完成。提出要打破法律框架，从更高的视角来看待这个问题。

国务院法制办青锋司长认为要从实际出发，注重中央和地方究竟存在哪些新变化。同时，在实践中，立法主体的增加很有限度，要用非常严格的程序进行控制。不能以领导人的意志说了算。行政化分权转变为立法方式分权值得讨论，尤其涉及到自治区自治条例问题。比如很多学者都提到的国务院放权问题，这其中更多的是涉及到利益博弈的问题。对于地方立法权更应多关注合理性。同时，青司长认为讨论立法基本制度问题，目前现状需要关注，立足现状更有说服力。对于，通过行政区划的变更带动经济发展问题。这涉及一个成本问题。最后，青司长呼吁建立中央地方关系法治化的模型。

第四单元 中央与地方关系法治化建构

9、民族地区财政权研究

湖北民族学院院长戴小明教授就民族自治地方（地区）财政权这一问题进行了四个层面的描述：首先，财政权是民族自治地方的宪法权利。现代宪政国家的职能是提供公共产品，因此财政权成为宪政重要内容，也是限制政府的一种方式。关于民族自治地方的财政权相关法律主要有：我国宪法117条，我国民族自治地方的财政权规定；预算法第32条；民族区域自治法62条关于财政转移支付的规定。其次，民族自治地方财政权的层级是与我国目前实施的民族自治体制相对应的，主要有四个层级：自治区、自治州、自治县、自治乡。其中主体是前三个，最后一个是补充。再次，民族自治地方财政权的现状。首先，对自治地方政府的财政权利的重视不断加大。其次，民族自治地方财政权利不断增强。这种增强主要体现在经济实力的增强与转移支付的加大。但是这种增强仅主要体现在自治区、自治州，而自治县的财政能力却基本没有太大变化。最后，民族自治地方财政权的困境。第一、从经济基础的视角上看是财政薄弱，自给能力差，制度规则与潜规则同时并存造成了不同层级的自治地方财政能力的差异；第二、制度规则视角上看，财政转移支付制度很不规范，缺少公正性、公开性、规范性这三个法治环境下财政转移支付制度的特征；第三、基层财政主要是保吃饭、保生存、保稳定，财政能力很有限，甚至情况比较差。戴院长认为对中央与地方关系的法治化建构应当从地方出发进行试点，同时完善现行的财政转移制度是最好的突破口。并且，政治家与学者之间在认知上是存在差异的，不进入实际中不能了解实际的情况，这就需要考验我国政治家的能力。

中国社会科学院法学所博士生导师陈云生教授回应戴院长的发言，认为戴院长从财政这个角度对民族自治地方的财政制度进行的梳理，是非常必要的。戴院长提出的困境非常重要，也指出了解决困境的道路。陈教授认为我国中央与地方关系法治建设不易展开，而民族自治地方与中央的关系则更容易展开，容易达成目标。同时，作为解决民族自治地方财政权问题的一个思路是财政转移支付制度，但是这种制度容易对民族自治地方的发展造成障碍，因为“吃皇粮”的思想并不能提升民族自治地方发展的积极性，西方国家的经验即使明证。如何提高自治地方的发展经济的积极性与主动性是值得学者们思考的重要问题。

10、完善我国中央与地方法律冲突调节机制

中国社会科学院法学所刘海波副研究员认为一旦不同法律之间出现了层级冲突有两种解决方法，一个是政治层面，就是全国人大常委会，二是司法调节，选择性适用，就是在案件中是否适用。如果发现抵触，地方性法规和法律冲突，逐级报请全国人大常务会。同时，刘教授还提出要完善我国既有的审查制度，而不是建立权威的抽象审查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的双轨体制，调节央地关系，才能真正实现法治化。

中国政法大学王建勋副教授同意将法院的介入作为解决法律冲突的一种方式。但是，王教授提出如果单纯只采取由法院审查地方法规是否与中央法律抵触，这是完全不够的。因为，如果中央法律法规本身就存在问题怎么办？王教授认为，更重要的是法院应当有权利根据宪法或宪政原则、精神对中央制定的法律法规进行审查。因为，实际在我国，很多中央法律都是有问题。如果不能突破“法院仅仅只能通过选择适用法规的方式来实现调节作用”，不能给予法律违宪审查权，那么中央与地方关系的法治化是无法真正实现的。

11、人民代表大会制度：高度地方自治与高度中央集权的困境

云南大学法学院沈寿文副教授认为中央与地方关系法治化的主要方式就是分权。我国当前走了两个极端，第一个是特别行政区的自治权，第二个是民族区域自治制度下的自治权。国际社会上的“自治权”主要体现是如果中央侵入地方自治范围事项，地方可以诉诸裁判机构，反之亦然。而我国的自治权是说其他地方没有，而当地享有的权利。因此，我国的自治与国际上的自治概念是不同的。沈教授还提出研究中央与地方关系，人民代表大会制度作为切入点是必须的，这一制度实质是我国国家权力配置的问题。对这一制度主要考虑的是其设置上如果回归宪法文本的话是否存在问题。如按我国当前宪法及法律规定，我国人民代表大会一方面是作为塑造政权组织形式的制度，这是横向层面的表现，实际上呈现的是一种一权独大的体制。另一方面则是作为塑造国家结构形式的制度，这是纵向层面的表现，实际上蕴含地方自治的内容。所以，人民代表大会制度这种高度地方自治的制度设计，却被生硬地植入一个注重高度中央集权的单一制国家中，由此带来了一系列制度上的困境。因此，重新审视人民代表大会制度是必要的。

中国人民大学王建学博士后认为，中央与地方关系可以分为三个层面，第一是应然层面，第二是规范层面，第三是实然层面。法学家应该在第一与第二层面之间，特别应当重视对法律文本的规范分析。王建军提出是否能从宪法规范层面对中央民族大学英文名称的改变分析？同时，我国宪法在分析中央与地方关系之中所起的作用是什么，是否有指导作用？同时，人大在宪法文本中是否真正存在“一权独大”的现象也是值得探讨的。

12、地方治理的本土资源

苏州大学法学院博士生导师杨海坤教授主张解决中央与地方关系应当从以下四个方面着手：一、从村委会开始把社会权利发展起来；二、加强党内民主；三、地方制度应当创新，不要害怕多样化；四、特别警惕部门、地方集团利益的扩张，警惕垄断利益对中央的影响。

国家行政学院法学部杨伟东教授认为认为中央与地方关系法治化是建构性的，就从解放思想，从自治开始，改变央地关系，很重要是提出多样化，提供思路。但多元化的起点是什么？本土资源应放在何种位置？在大的框架下，单靠地方发挥资源，作用很有限。组织部长学习发言，公推直选，问题就是，提倡地方创新，但整个控制权在中央。所以应该充分给地方空间，否则永远是空盘。

中国政法大学法学院张树义教授指出现在考虑央地关系，需要考虑联邦制问题。危险境地，群体事件，此起彼伏，对任何政权都很危险，极端事件如成都的房屋拆迁案引发的自焚案。这对政权一个极为危险的信号。张教授认为大国没有一个国家，搞集权是成功的。我国需要考虑联邦制，经验上，理论上都成立。自治、联邦就是从人性来的。自己事自己做主。基本人性。从这里升华出个人自主，超过个人范围，就是资源合作，然后市政自治，在此基础上，才有公共权力。从下到上，在人性基础上建立起了国家。从上到下，蔑视人性，不符合人性。我国社会转型，要回到原点，如何建立符合人性政治体制？永远要有明确战略目标，那就是奔向联邦制，这是最为根本的指导。

北京大学法学院博士生导师姜明安教授认为中央与地方的关系主要体现为权力配置上，包括人权、财权、事权、人权的配置。姜教授指出：首先，央地关系只要有法律的规定，就是法制化。其次，不但有法律制度的规定规定，还要有其它的制度为支撑。第三就是价值的判断。要有判断的标准，强调达到合理的配置。一种是从下到上的配置，还有一种是从上到下的配置。存在这两种的配置方式。还有是央地在动态的搏弈，最后姜教授认为权力按一种模式配置，更要注重权力的保障机制。一种是权力机关来保障，一种是司法机关来保障，都要有完整的机制。并且由法律来保障，唯有此，才能真正的解决中央与地方关系法治化的问题。

自由讨论

中国宪法学研究会副会长、武汉大学法学院博士生导师周叶中教授认为研究央地关系法治化，首先要明确为什么有关系，这种关系是什么，其实质是什么？其实然是什么，应然又是什么？这些问题都是央地关系的基础。央地关系的内涵是权力配置关系，其实质是利益关系。基础问题的视角应当是研究的基础。央地关系法治化的研究应当以宪法文本为基石，但是，宪法文本在我国当前央地关系中是否起到了作用，其构建的体系在实然中是否得到实现。因此，宪法文本的适用是值得研究的。

总 结

全国人大常委会内务司法委员会陈斯喜副主任认为这个会议开得很有特点，会议很紧凑，四个单元，加上发言人、评议人、主持人的发言，效率很高。同时，也表现在讨论的问题很广泛，今天是开小会研究大问题。讨论的问题包涵了整个央地关系的方方面面，具体到立法权、民族区域自治制度、地方自治制度。第二个特点是务实理性，问题意识比较强，从提出问题到解决问题，环环相扣。国情意识很强，结合中国特点来谈论，针对性很强，建设性也很强，不是从理论到理论，空对空。第三个特点是思想比较解放，畅所欲言，言无不尽，都敞开思想来谈。涉及到宪法能否修改，单一制体制与联邦制体制的问题，在讨论过程中有目标性的问题，又有路径的选择。同时陈主任也指出需要进一步要深化这个问题的研究，有几个方面要注意：第一是要注意研究这个问题的前提条件。首先是党的领导方式的改善。如果党的领导方式不改善，就不能达到科学治理国家的问题。第二个前提是政府职能的转变问题。如果政府职能不转变，在这里空谈央地关系就没有意义。第三个就是我国法治要有比较大的推进，法治要有比较大的进展才能推进央地关系的研究。第二个问题就是地方层次如何合理化的问题。现在的层次比较的乱，从中央到村总共是六级，在中国的历史上是最多的，六个层次是从来没有的，这么多的层次的情况下要合理的划分央地关系就非常难。这是必须要正视的问题。在省以下怎么样使之层次合理化，这是仍需解决的问题。第三个问题是地方政权体制怎样合理化。在法制统一的前提下，地方可以考虑多元化的政权形式。第四个问题是权限划分模式如何合理化。统一模式、一种模式来划分，可能不能解决这个问题。地方分权可以有所区别，不同的地方可以给予其不同的权力。这个问题以后要深入研究。

载“中国公法在线”网（http://www.cplaw.org.cn/shownews.asp?id=866）