《看守所条例》：“大修”还是“立法”？
■2009年云南晋宁看守所在押人“躲猫猫”事件引发了民众对看守所监管问题的关注，2009年十一届全国人大二次会议上，多名代表提出议案，其中政协委员刘白驹提出建议制定《看守所法》，全面规范看守所体系。作为对民众关注的回应以及对多起看守所被羁押人员非正常死亡事件的反应，2009年4月公安部与最高人民检察院启动了新中国历史上最大规模的看守所执法大检查，许多专家也积极建议由于看守所涉及到对公民权利的直接剥夺与限制，根据《中华人民共和国立法法》的要求，应当通过制定法律的方式予以规范。
■《看守所条例》是“大修”还是“立法”一直是个争论不休的议题。
■日前，由中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主办、北京市公安局大兴分局协办的“看守所规范与看守所立法””研讨会上，来自中央政法委、全国人大内务司法委员会、全国人大法律工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、公安安部、全国律师协会、北京市公安局、北京市公安局大兴分局以及浙江省绍兴市检察院与看守所的实务界人士，以及法学界代表围围绕着“看守所法律规范的完善”、“看守所的隶属”、“看守所的公开、透明与外界监督”、“严格、文明监管与在押人人员的待遇”和“看守所改革的方向与前景”等话题进行了认真、热烈地讨论。
本期嘉宾
戴玉忠 全国人大内务司法委员会委员
赵春光 公安部监管局局长
崔 敏 中国人民公安大学教授
陈卫东 中国人民大学法学院教授
宋英辉 北京师范大学法学院教授
王敏远 社科院法学所研究员
顾永忠 中国政法大学法学院教授
张建伟 清华大学法学院教授
田文昌 全国律协刑委会主任
李贵方 德恒律师事务所高级合伙人
【话题一】我国看守所的现状与完善
“看守所这个场所很有代表性，是一个很好的窗口。通过这个窗口可以看出一个国家的人权、政治文明状况，也可以看出一个国家的立法、司法等情况，是一个很典型的窗口。”
这是日前中国人民大学诉讼制度与司法改革研究中心主办的“看守所规范与看守所立法”研讨会上代表们普遍认同的观点。
戴玉忠：看守所这个题目很重要。第一，这是司法改革的一项任务。中央司法改革方案中“优化司法配置”中有“完善看守所立法”的要求，所以，这是一项政治任务；
第二，涉及到我国法律体系的完善。现行的看守所条例，是1990年由国务院通过的，属于行政法规的范畴。在此次司法体制改革中，涉及到看守所法律的修改与完善；
第三，看守所法律的修改涉及到我国诉讼体制的问题。看守所在诉讼程序中有着非常重要的作用，不但承担着羁押未决犯的功能，还承担着羁押一部分已决犯的刑罚执行功能。所以，看守所法律的修改涉及到我国诉讼体制的完善；
第四，涉及到当事人权益保护问题。最近几年，媒体上报道了一些看守所问题。其中，最为关注的就是看守所中在押人员的人权保障问题。因此，研究看守所法律的修改，人权保障是一个非常重要的内容。
赵春光：去年“躲猫猫”事件的发生，对看守所工作是个挑战，同时也是个机遇。看守所“牢头狱霸”问题的关键在于“有关部门对看守所监管工作的不重视”。看守所警力配置不足，警察与被监管人员的比例大大低于监狱中警察与被监管人员的比例。看守所中的民警与在押人员的比例是8：100；而同期全国监狱系统中，警察和监管人员的比例为18：100。
2009年，看守所共增加警力9100人，非执法岗位增加了2300人，而且改变了原先对看守所民警要求不高、流动性不够的状况。要求实行民警交流制、轮换制；新招录民警要先到看守所交流，着力改变被戏称为“在押人员有期，民警无期”的状况，以使看守所的秩序更加稳定，彻底改变由“牢头狱霸”掌控的局面。
关于保障问题。在押人员的饮食、医疗保障也是看守所完善相关机制的突破口。2009年以前，在押人员一天的伙食标准还是1996年制定的，十多年过去了，早已不适应当前的现实需要。2009年6月，公安部会同财政部下发文件，重新核定在押人员伙食标准。截至目前，全国有28个省市重新核定了伙食标准，例如北京市每人每月135元，陕西省每人每月的伙食标准分为150元、160元、170元三个档次，根据不同地区的不同情况分别掌握。伙食标准的增加，有效地杜绝了“自费加餐”的现象，同时也减少了部分监管民警和看守所工作人员违法违纪行为的发生。
关于卫生工作。去年以来，看守所的报道事件，有的是真的，有的是不真实的。“福建关于在押人员睡觉睡死了”案件，就是一个假的新闻。后来，经过调查，这个人是因心力交瘁死亡。因此，公安部要求，杜绝非正常死亡，尽量减少在押人员因病死亡。在押人员死亡情况很复杂，我们组织了一个课题“在押人员死亡情况调查”，并由公安部、卫生部出台《关于进一步解决看守所医疗卫生工作的意见》。由公安机关负责安全和保障，卫生部门提供医疗设施和医护人员的合作方法，并且与地方医院合作，定期轮换。
【话题二】看守所法律规范的完善
无论是从历史发展的角度，还是从总结经验的角度，众多学者都认为修改《看守所条例》的时机已经成熟。
中国人民大学法学院陈卫东教授认为，目前的《看守所条例》显然已经不能适应看守所发展需要，也不能满足国际和国内对看守所发展和人权保障的要求，所以，看守所要走出目前的立法模式。由于看守所涉及到对公民权利的直接剥夺与限制，根据《中华人民共和国立法法》的要求，应当通过制定法律的方式予以规范，同时考虑到对于已决犯的监管，我国已经制定了《监狱法》(1994年12月)，审前被羁押人的监管事项也应当本着同等、比照处理的原则制定法律加以规范。
陈卫东教授主张，由于看守所改革面临问题的复杂性，特别是牵扯到看守所管理体制改革方面的重大事项，也由于看守所法律长达27年的积弊，此次法律修改需要耗费大量的人力、物力，需要较长时间与较大范围的准备与讨论，因此显然不能沿用目前惯用的由主管机关提立法方案、法工委修改、补充的方式，而是应当由立法机关统筹法律的起草工作，综合听取各方面意见，包括将立法草案向社会公开，必要时召开立法听证会等更为透明、民主化的立法策略。
陈卫东：我国应该加快制定《执行法》，设立统一的执行机构。目前看守所条例中，还缺少一些东西。例如，犯罪嫌疑人申诉的处理程序，看守所该怎么接，接了后该交给谁；还有犯罪嫌疑人的检举揭发问题。如果在押人员主动检举揭发的，该怎么办？看守所如何更好地接受社会各界，特别是检察机关的监督。这种监督应该细化，只有细化了才具有操作的可能性；如何建立羁押场所巡视员制度等等。
北京师范大学法学院宋英辉教授认为，目前我国的看守所法律法规需要完善。一方面，1990年制定的《看守所条例》是根据刑诉法制定的。但是，刑诉法已经修改了，所以，看守所条例与刑诉法有些冲突。
宋英辉：例如，有关“人犯”的说法；在押人员、已决服刑人员权利保障，目前法律规定也不充分；现有的条例，与现实需求不相适应，条例规定“怀孕、哺乳自己婴儿的妇女不被羁押”，但是这类妇女需要羁押的就没有规定，还有，“患有严重疾病”，需要进一步细化，规定例外情形等等。
第二个方面，从总结经验的角度，也需要完善。2009年4月以来，看守所发生了很大的变化，这些需要以规范的形式定位下来。例如，讯问时的物理隔离制度、出入所体检制度、分类关押、分类别关押等，还有其他一些做法，例如羁押巡视员制度等。
第三方面，条例修改的时候，应该区分未决犯和已决犯，两者不同，监管重点也有所区别。解决看守所问题，很重要的就是考虑降低羁押率，与其他法律的衔接问题。
【话题三】看守所的公开透明
在中国现行管理体制下，增强看守所透明度、公开度，加强对看守所监督力度，具有特殊的意义。公安部监管局的有关同志介绍，为了推荐看守所工作的公开化，公安部加强与中国作协联系，邀请10位作家走进看守所，进行实地采访。
浙江省绍兴市看守所的有关同志介绍，地方人大代表、政协委员、公安机关纪委监察部门会不定期地来看守所检查监督，每年至少来视察一次工作。
崔敏：近些年来，我国看守所的工作进展的确非常大，这是值得肯定的。但是，看守所缺乏的是一个有效的监督机制。例如，在英国有羁押场所巡视员制度，巡视员可以随时巡视看守所，随机挑选在押人员进行访谈，了解其在看守所内的生活状况等。
顾永忠：原来的看守所条例写得很好，病危的可以探视，但是，现实中没有做到。所以，要加强律师、在押人员家属对看守所的参与程度，未决犯最关心的是其诉讼权利的保障。如果将看守所交由其他部门的话，律师会见就没有问题了，律师法的规定就会得到落实。
陈卫东：去年，我们试点了“羁押场所巡视员制度”，组织社会公众代表对羁押场所进行定期或不定期的巡视，巡视人员通过巡视羁押场所的羁押条件、查验羁押记录、与被羁押人员单独访谈等。“羁押场所巡视员制度”试点的效果非常明显，对于增强看守所透明度、公开化程度，具有非常重要的作用。
田文昌：我想谈谈与家属会见问题。家属见亲人一面的感觉，非常强烈，有时候这种感觉是撕心裂肺的。律师会见虽然受阻，但是，还是能见到的；然而，家属却没法会见，把人的亲情给割裂了，正面不能见，那么花钱买通私下会见的，就会出现。建议细化在押人员会见家属的规则，能够让在押人员与家属安全、顺利、便捷地得以会见。
【话题四】严格与文明监管
陈卫东：谈谈关于在押人员非正常死亡问题。在这个问题上，看守所吃了很大的亏。第一，在押人员死亡原因很多，但是一旦出现了死亡，都把责任推到看守所身上；
第二，处理不当。我认为，凡是在刑事诉讼中有在押人员死亡的，很多被害人家属依靠死亡来要挟政府的做法是不正确的。关于看守所在押人员死亡原因的认定，如果由看守所认定的话，那么由于看守所与公安机关的特殊关系，公众对结论不信任。因此。有必要建立验尸官制度。验尸官独立于侦查机关，对结论不服的可以上诉；
第三，看守所如何防范在押人员自杀。过去，看守所管理很严格，凡是可能导致死亡的东西都不被允许带入。国外，监室的墙、椅子都是特殊设置的，要想自杀是很难的。看守所如何避免出现自杀情况，需要进一步来研究。
顾永忠：要严厉打击“牢头狱霸”。多年来，我国看守所中的暴力行为是比较多的。例如，“小猫过河”、“骑摩托”、“开坦克”等。监管规则中，也应明确在押人员可以从事哪些活动，严格禁止暴力性质的活动。另外，对看守所小组长进行考察，实行轮流值日制，避免形成“牢头狱霸”。
田文昌：建议从以下几个方面来保障严格文明监管与被羁押人员的待遇。第一，完善看守所提押的衔接问题；第二，杜绝刑讯逼供。例如，建立出入所体检制度等；第三，统一在押人员劳动问题；第四，保障在押人员与家属会见的权利。
李贵方：首先保障在押人员的生活待遇，规范看守所加餐、小卖铺等；其次，建立通畅的救济渠道；最后，赋予看守所两项权利，超期羁押通知权和取保候审建议权。
【话题五】看守所改革的方向与前景
最高人民法院的有关同志认为，最高人民法院在看守所改革与完善中也应发挥作用。第一，完善死刑犯羁押的问题，建议死刑犯集中关押；第二，设立远程提讯，为法官远程提讯提供方便，减轻监管场所监管压力。
公安部监管局的有关同志认为，看守所工作涉及检察、司法、公安、法院、卫生等部门，因此，中央综合治理办公室应把看守所纳入社会综合治理考核体系。
王敏远教授说，我国在看守所管理方面，取得了很明显的进步。但是，仍然存在一些问题。这些问题，都是前进中的问题、发展中的问题。规范化管理问题，主要是“看”和“守”；而正当性问题则是在法律体系下来解决看守所问题，要有共同推动法制发展的功能。所以，看守所条例等要统一纳入律师法等的规范中来。
无罪推定原则，需要首先遵守，这个基本原则必须在看守所条例修改中体现出来；再如，人权保障原则也是一项基本原则；其它原则还有经费保障原则等。
李贵方律师谈得很具体，建议在未来修改看守所条例时，首先要确定无罪推定原则，“把犯人当人看”，不仅是监狱工作的准则，也应是看守所工作的原则。
他说，目前，关于犯罪嫌疑人羁押期间民事权利的保障方面现行法律是空白。例如，法定代表人是否有权签合同、代表公司经营业务，还有离婚、结婚，财产处理等，应该在以后修改时加以明确规定。
大家一致认为，看守所改革的基本理念就是“要把羁押人员当作一个人来看待”。这是我们改革的一个方向。
来源: 法制网——法制日报记者 蒋安杰