从政策博弈到立法博弈
——关于当代中国立法民主化进程的省察
许章润
（原刊《政治与法律》2008年第3期）
【摘要】从政策博弈转向立法博弈，是权益分配机制的重大变革，也是呈现于此刻中国大地上有关分配正义的重要事实。过去中国的公权力表现为一种高度一元化状态，最高权力的指令构成了全体行动的纲领，社会听命于政治，而政治一统，基本谈不上所谓博弈问题。近二十年来，多元利益和多元主体的形成，逐渐造成了由利益博弈来担当正义分配的机制之势，表现为从政策博弈向立法博弈的转型，其实质是利益博弈的法制化。立法博弈展示了中国式政治、社会转型的真实形态，牵扯到公权与私权、社会与国家等多方因素。这种转变催生立法的公开性与程序化的可能性，形成“立法市场”的制度潜能。立法博弈是一种治理方式，公众参与和公民社会的发育是政策博弈向立法博弈转型的应有之义。
【关键词】博弈；政策博弈；立法博弈；公众参与
中国正处在社会转型的过程之中，社会组织的管理模式由单一的集权式、控制式管理正在向法治化的管理、社会自治式管理，多方社会阶层参与的多元化的现代化管理模式迈进，其间相关的法律制度特别是立法政策决断和行政管理制度会受到较大的影响，本刊特约请有关专家从多角度对此展开研讨，现将他们的研究成果发表如下，供有关部门和学者参考。
二十世纪末十多年间，公共权力机构主要诉诸政策博弈决定分配正义，以政策导向影响利益分配。因此，争取出台某项政策，构成了行政落实政治的主要手段，也是权力或者部门权力的自我巩固机制。也就因此，一段时间内，“有关部委’对于担责立法并非一定十分情愿，甚至能推就推，而汲汲于政策制定和颁行的主导权。即便是拟定法则，也主要是为了贯彻某项政策。八十年代中期，司法部劳改局曾经受命草拟《监狱法》，即着手组织班子，进行狱制调查，翻译国外资料，“费力得很”，一些人认为似乎干扰、分散了“改造与生产”的主责。进入新世纪以来，尤其是最近几年，情形大变，各个部委争抢立法主导权，甚至尽量排斥利益竞争方参与分羹，社会力量亦且介入立法过程，导致权益分配出现了自政策博弈向立法博弈的转变势头，预示着整个中国治理方式的转型。
那么，其所为何来？又欲将何往？其间的关键在于，因应国家的法制化进程，立法成为利益分配机制，因而立法过程成为权力博弈平台，公共权力机构自然无法置身事外，立法博弈遂正在成为一种治理方式。此为一种发展趋势，也是刻下愈益显然的事实，并已为各方所关注。所以，我们看到，这几年中国立法实践中出现了公权力部门以立法自重，着意护持自家权益的现象，社会力量与民间团体同样积极关注并且希望介入立法过程。于此，各种因素错综纠结，林林总总，将中国社会的多元化趋势演绎得淋漓尽致。
一部《反垄断法》，商务部、工商管理总局和发改委争抢拟定，拉扯的结果，花落商务部，情定长安街，即为政策博弈转向立法博弈的佳例。各家争抢立法主导权，均事出有因，持论有据，振振有词。譬如，1999年开始，国家工商总局连续组织开展全国性的反垄断专项执法活动，积累了相应的行动资质和权能，此时担责法案草拟，自属驾轻就熟，当仁不让。而且，工商部门本来就是以规范市场为己任，担责反垄断事宜，可谓名正言顺，权责匹配。与此同时，国家发改委于2003年颁行《制止价格垄断行为暂行规定》，自我赋权，将对于垄断行为的认定、处罚和解释权力，划归自身，也并非毫无道理。迄至2004年3月，商务部更是抢先提出立法草案，提交国务院法制办，规定商务部才是“反垄断主管机关”，并于同年9月成立反垄断调查办公室，大有抢滩在先，造成既定事实的架势。透过纷纭现象，不难看出，三家争抢立法主导权，不仅意在揽责，而且，志在权益。换言之，无论谁家制定，有一条是肯定的，即必然将垄断与否的最终裁断权划归自家，由自家担当反垄断的调查、认定、市场竞争评估、拟定竞争政策与立法，以及国际交流诸项，从而于治域扩张的同时，坐收红利。这才是博弈的核心所在，而为各家心照不宣者也。[1]
毕竟，此法素以“经济宪法”著称，事关权益，而权力本身具有扩张势能，不得不为也。饶有趣味的是，最后出台的《反垄断法》第9条规定，“反垄断委员会”是国家反垄断执法机构，由国务院另行指定或者组建，并由国务院确定其“工作规则”。大家猜测，很可能还是由商务部来具体承担，也不排除联合其他部委共同操作的可能性，正说明其间博弈炽烈，一时难断，只好俟诸未来，由更高行政权力进行配置。于是，权益分配的立法博弈机制与行政主导的政策型机制，两相交织，正说明中国处在转型时段，进退之间，微妙得很。特别是，刻下中国最主要的垄断为行政垄断，而《反垄断法》恰恰对于行政垄断无实质性规制。其实，不仅电力、电信、邮政、石油、烟草、民航和铁路等行业依然实行垄断经营，而且，教育、医药、出版、旅游、殡葬等行业同样属于垄断，它们对于刚性的反行政垄断规定引出的向市场让渡权力之举，当然全持抵制态度，导致立法在此问题上骑墙，模糊其事。这同样说明了权益分配的立法博弈机制与行政主导的政策型机制难解难分，表明中国处在转型时段，进退之间，不仅微妙得很，而且为难得很。[2]
不特此也。除公共权力部门，各种利益集团不仅参与政策博弈，如“三G”标准的制定和牌照的发放，国产汽车的产能与标准，而且积极投身立法博弈，力争有利于己的分配格局。以《邮政法》的修订为例，邮政总局提供的邮政服务历来价高质次，而且网点分布极为错乱，更且不足，向为世诟病，却因为垄断格局，而坐收红利。《邮政法》修订过程中，2004年2月，上海35家民营快递公司联名向全国人大常委会发出了《上海市部分国内快递企业对邮政法修改的意见和建议》。翌年，沪上七家民营特快行业及其律师一行11人，“不得不上京请愿”，就在于垄断者就是法律的修订者，意欲藉由修订过程将此项业务悉数垄断，了断竞争，断绝后者的生路，至于服务质量，则在所不问。[3]殊不知，中国现有快递企业已达四五百万家，从业人员有百万之众，递送范围覆盖同城、区域和全国，倘若按照邮政总局主导的《邮政法》修订草案第八稿的规定执行，则民营快递企业900％以上的业务均属违法，而现实情形是大部分快递业务恰恰是由民营快递业承担的，国有邮政难当其责，如此这般，后果可想而知。
凡此《反垄断法》的制定、《邮政法》的修订和“两税合一”之最后形诸于法，堪为中国当下“立法博弈”的佳例。除此典型实例外，其他例证甚多，如医药器械的价改与流通方式立法，一直受到外国资本的影响或者顾忌外国资本的反弹。国内企业同样摩拳擦掌，也是无可讳言的事实。国土管理部门与建设部门各拥《土地登记规则》与《房屋登记办法》，使得究竟是“地随房走”还是“房随地走”莫衷一是，房产统一登记无法实现，说到底还是两部治域不清，各图扩张，藉立法角力。战略规划环评已成抵制环境污染的重要法宝，但两年前即已启动的《规划环评条例》迟迟未有进展，原因之一就在于地方政府和某些部门不支持这项立法，甚至多数阻挠，其间既包括部门利益与整体利益的对抗，也包括地方政府以“发展是第一要务”与中央政府的博弈。而国家环保总局之所以着手制定《公众参与环境保护办法》，广州市人大颁行《广州市规章制定公众参与办法》，说明各方博弈者早已积攒力量，极欲登场，因而有此藉由程序主义安排以对立法博弈做出因应之举。至于《物权法》的制颁过程兀然牵扯多方因素，动员了官学工商各界，以致于上纲上线，声势浩大，更是意料之外，情理之中。而这就是立法博弈，利益分配的民主程式，正常而平常，恰恰说明所谓“立法博弈”已经成为当下中国正义分配的机制，表现了并可能由此推动整个国家治理方式的转型。
上述立法博弈实例展示了中国式政治、社会转型的真实形态，牵扯到公权与私权、社会与国家等多方因素，提示了中国当下奋力博取现代文明的现实困境与可能前景。其中，下述三方面，尤应引起法律从业者的关注。
首先，较诸政策博弈，刻下的立法博弈必须顾及立法程序，涉及多个公权力部门，乃至于官民互动，耗用更长时段，公开性和民主性程度相对较高。换言之，它需要更多的协商诚意与沟通理性，也需要更多的平衡技巧与长远思虑。因而，至少在一定程度上，它为多元利益提供了公开的竞争过程，也更加有利于防止败坏分配正义的暗箱操作。同时，此番作业，为法律的施行预留了可行性，而更加有利于避免诸如“有法不依”、“社会正义缺失”或者“理性化与客观化欠缺”等等法律困境。毕竟，经由此种程序，法律多少己然成为经过博弈即协商、沟通之后的产物，从而较大程度地顾及多元利益主体的权利诉求，而为大家奉守无违提供了共识基础。中国今后的要务在于引入公民社会发育所主导的政治选择过程，强化立法的民主性与公开性，期能获得立法博弈的利好，而避免其沦为强权游戏的悲剧。有关于此，本文第三部分还将详论。
其次，相较于单一主体的政策博弈，立法博弈的主体是多元的，而且其博弈过程是公开的，并且循沿程序主义法权安排。我们看到，参与法律制定过程角力的，既有作为主要博弈者的公共权力机构，也有私营企业或者合资企业，而跨国公司经由种种渠道影响中国立法，其实已然关涉或者表现了国家利益之间的角逐，使情形更为错综复杂，非国内政法体制安排所能一言以蔽之。就公、私权力与权利之间渐现互动而言，《邮政法》的修订所触及的国有邮政与民营快递企业的利益分配格局，堪为其例；就公共权力之间为了各自的权力范围你来我往的角逐来看，“两税合一”立法订定过程中财政部和商务部的针锋相对，地方利益与国家利益的较量，正可佐证。说来有趣，财政部其实早在1995年即已草拟过一份法案，提出统一内外企业所得税，同时实现内、外资的国民待遇，但商务部门对此恰恰不敢苟同。针对《邮政法》第八稿的快递业务规定，不仅公私权益的竞争立现，而且，据闻主要是受到快递业影响的政府物流主管部门的交通、民航、铁道和海关等机构，也都起而反对邮政垄断，力主结束现有邮政企业的混业经营，要求将其划分为从事普遍服务业务的邮政企业与从事竞争性业务的邮政专业公司两种类型。前者使用中国邮政的名称和标志，享受国家的专项优惠政策与财政补贴，后者实行市场化经营，参与公平竞争，自负盈亏。特别是该法修订第八稿中规定的“铁路、公路、水运、航空等运输单位、公安交通管理部门等有关单位对邮件邮车实行优先优惠政策”，政府物流主管部门多持保留态度，以为切切不可行。与之相对，发改委、信产部和国家安全部则倾向于支持邮政部门提交的修订稿。同为政府权力分支，而各有部门利益，其在竭力维持自己垄断地位的同时，并以削弱竞争者的垄断优势为辅助，于是演来此番博弈，正为“立法博弈”的活生生写照。[5]
由此可以看出，立法过程不再只是单纯行政权力主导下的利益分配形式，而是多种利益、多元主体的言说空间。即便是“听证会”和向社会公开征求对于法律草案的意见等等立法民主形式，虽然不少时候沦为一种标榜，而无实质性竞争与落实，但却表明面对民意压力，公共权力不得不有所策应，即便是“应付”或者“作秀”，结果都是彰显了各种利益主体的多元化要求，亦即它们需要以一定形式表达出来的社会空间感，因而，在彰显中国社会进步的同时，并锻造了推动进步的制度机制。
尤应提及的是，压力集团和游说团体等等诉求表达方式与表达主体，在此立法博弈平台上逐渐亮相，而且，它们循沿公开化与合法化渠道展示自己的诉求，争取参与立法博弈以维护自身利益，希望将立法的民主性落实于立法过程的公开性。例如，中国国际货运代理协会针对《邮政法》修改草案第八稿，向有关部门提交了长达6700字的修改意见书，申言《邮政法》关系到13亿人的邮政权益，因而，“作为直接利益相关群体的广大非邮政快递公司，我们对《邮政法》的修改进展、草案内容一无所知；对我们提出的建议是否被采纳，同样一无所知，我们对此感到无比的焦虑”。代表国际快递业的CAPEC，更是对于草案中的相关内容表示严重关切，并以中国的“入世”承诺为凭，提出利益诉求。《反垄断法》制定过程中，跨国公司时刻关注，聘请律师和专家代为言声。2005年8月，在国务院法制办召开的一次研讨会上，来自通用电器、松下电器、巴斯夫、葛兰素史克等十一家外企，以及中国欧盟商会、中国美国商会的代表，就《反垄断法》的相关条款，各陈己见，争取有利于自己的利益格局。2007年10月，美国商务部更是直接派出专家代表团访问中国国务院法制办，要求中国提高立法过程的透明度。
利益主体的多元化，是刻下中国社会结构中发生的最为重大的变革，正如论者所言，它所反映的政治基础将长久地影响中国未来社会发展的走向。[5]也正是社会的多元化发展所培育的多元利益主体的共存和互动，不仅创造出充满生机的社会景象，而且是实现有序发展、社会和谐、分配正义的基础。其间的原因在于，多元化的过程同时也是权威的形成和整合过程。社会利益的分化在加强社会利益团体之间的依赖关系的同时，提高了社会组织程度和社会稳定性，以及利益分化基础上的每一个社会单元自身的组织程度，由此产生或者将产生出一大批职业政治领袖，从而大大降低社会的对话成本，提高社会的整合程度。正是在此，组织程度的提供恰恰是通过权威的作用来实现的，国家权威的最终象征是国家的法律，任何利益主体都要服从法律，在法律范围内展开利益博弈，包括立法博弈。通过立法建立共识，又借由法律求得行动的协调。而这便是良好社会协调机制，也是成熟的政治国族的国家能力。
再次，综观纷纭博弈过程，一个突出现象，即各方博弈参与者运用的“修辞技巧”，并未引起应有注意，但却极具象征意义。在此，有三项“说辞”或者理念，作为合法性与正当性的表征，出现在博弈者的权益竞争场域，其借由话语的力量彰显利益的欲望，为私利张本，颇堪玩味。
第一，合法私利及其正当性，所谓“我的”或者“我们的”权益，成为堂皇大词。各种登场一展身手的竞逐者，无论是公共权力还是私营企业，也不管是跨国公司抑或以律师身份出场的代理人，均不讳言自我利益及其最大化诉求。这种姿态，可谓前所未有，不仅说明经过近三十年的改革开放，工商社会的发育催生出利益觉醒与利益本位，也说明多元利益主体逐渐发育成型，“谁也不服谁”，将原有铁板一块的辖制格局悄然松动，甚至推向解体轨道，而置换以利来利往、在商言商的攘让互动。其背后的支撑则是私利的正当性这一核心理念，不管这种私利表现为部门权力还是行业利益，市场份额抑或地方政策优势。进而言之，“私利的正当性”是个体主义的价值观念与个人自由的政治哲学理念，几经翻转后，在当下中国的市场经济与政治领域的凸现和运用，搬用的还是西方启蒙以还为自我伸张的价值论说，更辅以“以人为本”的新型国家意识形态，而益为尖利。
第二，“法制”。立法过程中以利益主体的私利为实质的缤纷博弈，不仅多数基于法制，而且也可能希望引导向法制，从而实现公平竞争，因而，其利益诉求遂以“法制’作为一切合法性口实。至少，博弈过程中明显处于弱势的参与者，如行业协会、私营企业与公民大众，都希望一切利益竞逐依法进行，将是非交由程序正义公断。因此，不论是对于自我利益的主张，还是对于竞争者主张的驳斥，各方均以法制为凭，引经据典，声称法制站在自己一方，自己的做法才符合法制，有利于法治，俨然是法制的代言人。好比垄断利益集团伺机涨价，总要拉扯上“与国际接轨”以为旗帜，立法过程中的各方博弈者，特别是权力部门，每当为自己私利申言之时，也总是以“法制”或者“法治”为最佳论点，“法制”或者“法治”遂成一种“修辞技巧”矣。这可不是什么坏事，恰恰相反，属于“可喜现象”。因为它表明法治成为合法性本身，承载着全民的道义嘱托与公义预期，从而便也就是对于违忤法治的意识形态或者权力寻租行径的放逐，进而，在将违犯法治或者法制的一切公私行为彻底否定的同时，为全体社会成员标立了一种正当性准则，设定了一种价值位阶。一个理性、健全而惬意的和谐社会，人人得享分配正义与校正正义，而免于恐惧，需要的恰恰就是这种准则与位阶。
第三，“与国际接轨”。笔者曾经说过，“今日中国凡事习说‘与国际接轨’，蔚为潮流，几乎是一种合法性不言自明的标示”。[6]的确，这不仅是当下中国多数人的真实倾向，也是利益博弈过程中的言说技巧，既表明中国向发达国家和先进文明学习，希望提升中国社会与经济水准的进步要求，同时并成为扩张己利，专挑有利自己的“国际惯例”说事的缘由。所以，它既含有通权达变的豁朗在内，亦有策略考量蕴藏其中，至于目的为何，则在所不计。另一方面，世界经济的一体化导致规则的一体化，中国经济的外向出口型格局，决定了中国对于世界市场的依存度，要求中国在“入世”后必须履行承诺，确保外资的利润期待和外部市场份额。由此，被接轨的“国际”便主动向中国提出了要求，既促进了内部的接轨冲动，又彰显了制度变革的急迫，通权达变与策略考量由此一体获得了现实佐证。例如，2001年“入世”前中国从未向快递企业征收过普遍服务基金，但此后拟定的《邮政法》草案倒恰恰规定了这一条款，于是，前述CAPEC便以“如果向国际快递企业征收基金，将违反中国“入世”承诺中有关对外资企业的限制不得比加入时更加严格的承诺”为据，提出异议。[7]前文曾说垄断利益集团伺机涨价，总要拉扯上“与国际接轨”作为旗帜，对此，大众传媒和街巷之议则以“服务也要接轨”为凭，反唇相讥，各玩“修辞技巧”，正说明“与国际接轨”颇有耐玩之处，堪裨其利矣。在当下中国，许多事不好办或者不能办，但又不得不办，于是便出现了所谓“只能做，不能说”，或者“只能说，不能做”的乖谬景象。“与国际接轨”，这一修辞技巧，一定程度上能够化解这一乖谬，为“说”和“做”提供了堂皇理据，于是便既能“说”，又能“做”，不仅“做”，还要“说”。如此这般，终至言行合一，知行合一，法制与法意表里统一，法意与人心和谐不悖，也不是没有可能。
上述立法博弈过程的种种特征，在社会的法律治理与国家的法权安排意义上，向我们提示了诸多值得进一步深思的论题。
首先，经由立法过程进行利益博弈，其实质是利益博弈的法制化，自分配正义源头掐紧社会公正的龙头。利益博弈的法制化是规范权力与权利，特别是规范公权力的契机，调节国家、政府和社会，理顺市场与价值的切口。因而，它在对于利益博弈进行程序主义的法权安排的同时，向我们昭示了“制度是如何形成的”这一重大法律与政治课题的中国语境。换言之，多数情形下，所谓的制度从来不是直接自书面下达到现实，并变成生活本身，而是生活本身按此流转，积久成习，蔚为制度。在一个社会急遽变革的转型时代，理论设计可以发挥超常效能，但还是以实然或者应然生活为模型，因势利导，渐成定式。此处所谓“应然”生活，可能是理论预设的，但通常也是以发生在他处的人世生活为据，因革损益，出脱以理论形态的，所以才需要“与国际接轨”，并非全然空穴来风。刻下中国的立法博弈，于不期然之际启动了分配正义的法制化大门，从而有可能导向预期中的“立法市场”，正属于此种情形。造成今天这一格局的，不是理论设计的结果，或者说主要不是理论设计的结果，而是中国社会将近三十年的“改革开放”所造成的利益多元、法治憧憬与政治认同等等诸多因素综合作用的产物。在此，理论的任务在于秉持“批判的想象力”，保持对于现实态势的敏感性，及时探查现实制度变革的合理性因素，引领其发育滋长，进求其蔚然成制。中国式的现代法制与政制，已然而且必然是循沿此道来到人世的。正因为中国的转型是前无古人的伟大实践，因此，它为汉语思想以提供地方性智慧启示普适性意义，从而嘉惠全体人世生活，演示着最为宏大的实践理性。
其次，立法过程中多种力量的博弈，具有催生立法的公开性与程序化的可能性，即形成“立法市场”的制度潜能。中央政府各个部委之间对于同一立法规定表达不同看法，并非始自今日，其实一直存在。只是过去一旦分歧严重，难以调和，则由高层拍板，决断了事，所以说政策博弈的主体是单一的。今日情形大致还是如此，但变化在于各部委同时或者首先以博弈者身份诉诸立法过程，面对面表达部门利益和自家愿景，以求达到自己的目的。换言之，其利益诉求以法制化表述陈说之。同时，最为重大的变革在于，私营企业与国际商家以及民间力量粉墨登场，将公共权力垄断立法过程的围墙，以民主力量打开一道缺口，迫使公共权力不得不面对民意，作出一定回应，前者因而破天荒地成为中国立法过程中的利益博弈者。虽然其势尚弱，不足以形成平衡之势，但它发出了一个重要信号，即立法作为分配正义，必须向社会敞开大门，让各方参与分配的策划、协商和厘定，达致最低限度共识，否则，“事情不好办”，有法不依势成洪流。昔年梁漱溟先生曾谓宪政是“势”与“理”的产物，因为各拥其势，故尔“谁亦不敢欺负谁”；恃势而立，坐而论理，因而才有妥协与共识。[8]而宪政非他，常常就是关于妥协的大纲。依此之说，则参与博弈就是讲理，而能够参与讲理，则以身后的力量为“势”，而且，仅当有此本钱时，理也才讲得通。既然立法过程是一种经由达成“理性共识”而获致正义的机制，那么立法的公开和民主原则，旨在形成建制性的公共交流平台，进而形成公共领域，释放和缓解价值冲突与利益博弈的紧张，增进和强化理解与沟通的几率。此即关于正义的民主化与程序化分配格局，所谓“立法市场”者也。也正因为此，才催生出并且需要“政治市场”的配套。
再次，上述立法市场的发育，在宣示立法博弈正在成为一种治理方式这一发展趋势的同时，并将此种立法机制关于立法提请权和拟定权之有违立法民主与分配正义的弊端，悉数展露无遗。换言之，“部门立法”排斥了博弈主体的多元性，特别是法案审议过程的民主缺位，使得立法过程难当分配正义之责。尤有甚者，博弈过程中公民大众与弱势群体失声，既无确切代言之声，亦缺有效申言之制，将中国当下民主建设的严峻态势，展露无遗。由此，挤逼出“政治市场”的建设问题。利益诉求的法制化表述与多元化介入，需要以相应的政治市场的发育为条件，否则难以形成构建平衡之“势”，以遏制强势集团的分赃，从而保卫社会，维护弱势群体的权益。
为此，代议体制的建立正当提上议事日程。无论是立法提请权和拟定权的行使，还是法案的审议过程，一般民众有心无力，难当其责，甚至是既无心，更无力，因此，才需要有人代为言声，传达诉愿。正如梁漱溟先生所言，一切民主政治，末了出头露面的仍然不外是几个政党，也就是一种组织化的社会利益集团，因此，代议人之代表利益团体的连带关系，实为民主政治的要义。从共和主义自由民主政治立场出发，就立法的公开性而言，不仅意味着法案公示、议事公开、听证程序、专家论证和“征求意见”，以及诸如“三读”议决通过等等程序理性，而且要求以广泛而真切的代议制度反映不同权益的博弈、歧异价值的沟通，将立法过程塑造成真正的政治选择和文化选择机制，某些时候甚至提供公民个体的民主选择渠道。因此，它更加看重的是代议权中的立法提请权和审议过程，将立法提请权与审议权的行使看作代议权的重要实现形式，而以忠诚于选民和选区利益为前提。换言之，代议人的身后必须有集团利益与集团意志，而不是个人利益和个人意志，才能形成真正的代议机制。而为了实现立法的公开与民主，推动社会利益的组织化程度及其代议水准，实为从源头做起的根本之策，也是使中国国族逐步成长为一个成熟的政治民族的积极步骤。笔者之倡言立法市场与政治市场，不外以强化社会利益集团的组织化程度来形成公共领域和公民社会，进而为中国式的现代政党政治敷设社会基础，将正义的分配推衍为全民的权利和责任，促使中国经由经济民主向政治民主迈进。
最后，由此，公众参与和公民社会的发育成为推导自政策博弈向立法博弈转型中的应有之义。从政治哲学角度而言，上述安排旨在促进权力开放与公民参与，以立法的民主过程的技术性化解利益冲突和价值多元的紧张性。民主政治的功效正在于以“主权在民”为基本预设和根本原则，实现对于公共事务的平等协商和自主讨论，并据此作出决定。在此，公民参与不仅有助于激发公民德行，提供决策正当性的最终依据，而且，更为重要的是它赋予了政争对手以合法生存地位，在和平、平等与公开的竞争中，建立起政权转移的文明典范。此即所谓治乱循环的终结。因此，它既是一种审议过程，也是全体公民经由自我参与而和平共处的法律平台，同时并成为公民身份的自我实现机制，而成为多元、开放社会的政治杠杆。在此视角下，立法的民主与公开实为完整的政治过程的一部分，将政治过程转化为法律过程，使人民主权的政治原则获得了宪政主义的理性立场的有力支撑和法制文化的技术安排。由此，一系列相应法权安排，诸如公民结社自由与言论空间的制度落实，亟需登场。否则，即无公众参与和公民社会的发育可言。
其实，无论是主权空间内的多元价值和利益的博弈，还是族群认同的身份建构和公民立场的道德选择过程，抑或保障主权之间良性互动的国际规则的订立，对于全球契约的承诺和国际正义的追求，以及在赋予自由主义以文化背景的同时，又以承认个体的自主性即为一种文化一伦理之善，而将民族主义理路化解为一种现代集体意识，凡此种种，道理一本于此。
【注释】：
[1]其间细节，见叶逗逗：《反垄断法“上会”一波三折》，《财经》2006年总第162期。
[2]刻下正在进行的“全国土地执法百日行动”，为此提供了又一佳例。它不仅是基于确保中国耕地“18亿亩红线”这一基本国策而进行的政策性检查，而且是以“土地执法”为帜的清查“以租代征”的“专项执法行动”，深层的背景则是以亟欲做大GDP的地方政府为表征的地方利益，与中央政府和基本国策的利益博弈。其为一项“执法行动”，却诉诸“运动式执法”，将行动本身的政策属性宣泄无遗。当然，也正是这种交错状态，如论者所言，使得执政者若能“从此行动中发现一些带有规律性的问题，并能分析其中存在的制度性漏洞，适应市场经济体制的需要，通过改革，在保护农民的土地财产权利与中国的城市化、工业化之间找到恰当的平衡”，而这恰恰是中国式制度创新的契机。常红晓：《清查‘以租代征’能否奏效？》，
[3]具体细节，见段宏庆：《博弈立法公开》，《财经》2005年总第138期。
[4]有关中国特权利益集团的垄断格局及其后果，见胡星斗：《特权垄断：国家的一块心病》，《同舟共济》2007年第8期。
[5]有关于此，见党国英：《利益主体多元化与中国未来走向》，《同舟共济》2007年第9期。
[6]许章润：《和平与冲突：中国面临的六大问题——位汉语文明法学从业者的民族主义文本》，《政法论坛》2005年第6期。
[7]龙雪晴：《邮改倒逼（邮政法）》，《财经》2006年总第168期。
[8]有关于此，见许章润：《宪政：中国的困境与出路》，载许章润：《说法 活法 立法——关于法律之为一种人世生活方式及其意义》，清华大学出版社2004年版，第125页以下。