构建和谐社会需要什么样的官员
——由媒体不适当地肯定“仇和现象”引起的反思
王磊

【摘要】《法制日报》用整整两个版面专题介绍和探讨以违法行政为突出特征的“仇和现象”，让人感到异乎寻常。仇和主导的八件突出的事例明显存在不合法性。他作为地方官员侵犯了其治下公民的平等权、财产权、人格尊严等宪法权利。法治应当是各级各类官员尤其是地方“一把手”的底线。依法执政、依法施政是依法治国的本意，也是构建和谐社会对官员的基本要求。在建设和谐社会和法治国家的现时代，一定不可以推崇和宣扬领导干部违法乱纪、独断专行、一手遮天的“威风”和因此形成的“政绩”。媒体不以批评的态度而以推崇的口吻谈论这些涉嫌违法乱纪的行为，对于党政官员来说是一种误导，对于有关当事人将来的发展也会有害无益。

【关键词】“仇和现象”　法治　权利　权力　和谐社会

What Kind of Officials Do We Need to Construct a Harmonious Society
A Reflection on the Inappropriate Media’s Positive Portrait of“Qiu He Phenomenon”

读罢《法学》2006年第11期郭延军的《地方“一把手”应认真看待公民宪法权利——评秦中飞编发短信被拘案的起落》一文，心中不禁引起共鸣，深感“一把手”对于地方法治与公民权利保障的重要性。可时隔不久，笔者又看到类似问题的探讨，但观点与立场却与郭延军的文章大相径庭。2007年1月7日的《法制日报》用了整整两个版面（第7版、第8版）专题探讨了一个人物、一个现象，那就是“仇和”和“仇和现象”。一份全国级别最高的法制类报纸用如此大的篇幅探讨这么一个问题，足见该报对此事的重视程度。两个版面的文字总体上还是肯定“仇和现象”的，例如：第7版的大标题是“‘仇和现象’启示录”，三个子标题分别是：“由‘潜’到‘显’仇和成为政绩规则标本”，“铁腕，执政者能力建设的生动诠释”，“异乎寻常的决策能力”；第8版的大标题是“仇和：在法律与政策之间舞蹈”，三个子标题分别是：“他是‘仇’吉诃德吗？”，“善于把握政策的红线”，“不从根本上突破法律底线”。尤其是将仇和描述为“善于在政策与法律间长舒广袖、翩跹舞蹈的行家”的主题语更是让人难以接受。笔者认为，根据该报所列举的八个事例，仇和的许多行为明显违法，而不是所谓的在法律与政策之间舞蹈的行家。为什么这么说呢？让我们作些分析。[1]
1．关于“勒令5000干部做‘清洁工’”一事。仇和上任沭阳后做的第一件事，就带来了争议。上任当晚，他夜巡城区，结果在路边4次踩到大便。于是，全县5000多名机关干部被仇和勒令充当“清洁工”，两周之后，环境有了明显改善。国家机关及其工作人员都有其法定职责范围，如果说仇和通过沭阳县党委发出为全县环境卫生学雷锋做好事的号召，那是无可厚非的，如果是靠个人命令去让5000多名干部搞清洁，则超出了县委书记的权限，县委书记无权强迫所属下级干部从事体力劳动，公务员也没有去当“清洁工”的义务，这不属于公务员的法定职责范围。其实，这只不过反映出仇和的家长式的管理作风而已，完全不符合法治原则对公权力的基本要求，即权力必须在法律规定的范围内行使。《宪法》第5条第4款、第5款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”这其中就包含了权力法定原则。
2．关于“让违法者亮相电视台”一事。沭阳电视台1998年曾开办了一个一分多钟的小栏目《自我亮相》，屏幕上是一个小房间，挂着一块蓝布，上面写着“沉重忏悔，沭阳县百名可教育对象自我亮相”。我国《宪法》第38条规定：“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”虽然这些人犯了法，但县委书记怎么能让违法者上电视亮相呢？这是典型的侵犯公民人格尊严的事件。
3．关于“‘惨烈的’旧城改造”一事。这里有一个程序上的问题，即谁有权参与拆迁？检察院可以拆迁吗？一般而言，这显然与检察院的职责相违背。公、检、法、居委会能一起参与拆迁吗？显然不可以，检察院、法院分别独立行使职权，不受行政机关、社会团体、个人的干涉，公安机关属于行政机关、居委会属于自治组织，它们一起拆迁显然违反了法院、检察院独立行使职权的原则。
4．关于“开会迟到罚款”一事。在沭阳和宿迁开大会，每次会后，通报迟到、缺席者，并勒令次日到纪委交检讨，罚款50~100元。这违反了《行政处罚法》第3条之规定，即公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。沭阳县、宿迁市的人大和政府都无权制定地方性法规或政府规章，即没有处罚设定权，党委或党的纪委也无权行使罚款权。
5．关于“发布‘限桌令’”一事。在仇和的多次干预下，宿迁市出台“限桌令”。要求党员、干部、公务人员办婚丧酒席不得超过5桌，百姓不得超过8桌。多名党员干部因违反被撤职、处分、罚款。这是公权力超越法定范围，介入公民私生活领域的严重违法行为。婚丧酒席是私事而不是公事，可以提倡节约而不能采取撤职、处分、罚款的方式。只要公民没有公款私用，公民有占有、使用、收益、处分自己货币的自由，这三种处罚方式显然毫无法律依据。另外，这也违反平等原则，为什么党员、干部、公务人员办酒不得超过5桌，百姓不得超过8桌？为什么不能都限制为5桌或8桌？其实桌子的大小还不一样呢！操作起来也不大可能。
6．关于“强行集资修路”一事。仇和在沭阳县发动了一场“全民战争”，每个财政供养人员扣除工资总额10％，每个农民出8个义务工，组成修路队，在高峰时，扣款达到20％，甚至离退休人员的工资，也被扣除10％用作交通建设。看不出这里有什么样的征收老百姓工资的合法程序，应当属于乱收费、乱摊派行为，侵犯了公民的私有财产权。
7．关于“‘霸道’招商”一事。仇和要求1/3的机关干部离岗招商。这种做法显然违背了市场与政府、金钱与权力间的相对隔离关系，干部离岗招商显然违反公务员职责，对“一把手”的免4职也是违反《公务员法》的。仇和是否也要给自己定个招商引资的标准？达不到标准是否也要辞职？
8．关于“国有单位‘一卖到底’”一事。仇和的改革方向，从一开始的出售国有单位的门面房，到所有国企改制“能卖不股、能股不租，以卖为主”，再到拍卖乡镇卫生院、医院，再到出售学校，可谓“一卖到底”。一个县委书记何以有这么大的权力？一个县委书记就可以代表国家处置国有资产吗？按照《立法法》第8条第8项的规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”属于只能制定法律的事项，国企的“以卖为主”、医院的拍卖、学校的出售涉及《立法法》此项规定中的“基本经济制度”，按照我国宪法的规定，基本经济制度的内容主要是公有制和非公有制经济形式。国企、医院、学校均属于国有资产，将这类资产私有化完全超出了一个市委书记的职权范围、超出了一个县级市的权力范围，这些属于国家立法才能决定的财产制度问题，国务院都无权决定。其实这不仅涉及《立法法》的问题，而且还涉及触犯国家有关国企、学校和医院的相关法律所确立的企事业单位财产制度，在此就不一一列举了。
综上所述，有人认为仇和的成功之处在于“不从根本上突破法律底线”的判断是值得商榷的，因为通过笔者对上述事例的法律分析，可以得出结论：仇和的这些重大举措基本上都是违法的，是超越权限的，侵犯了公民的财产权、平等权、国家立法权、公民人格尊严等等，从根本上突破了法律底线。仇和根本不是如《法制日报》所说的“善于在政策与法律间长舒广袖、翩跹舞蹈的行家”。
尽管许多人都在使用“仇和现象”、“仇和时代”等字眼，但笔者还是觉得充其量可以称为“仇和现象”，算不上一个时代。我们现在处在建设社会主义法治国家的时代，在这样的一个时代，难道我们需要的是仇和这样的凭借所谓铁腕或专制独裁来进行管理的官员吗？笔者在此毫无诋毁仇和的意思，只是针对这一现象进行分析。法治的一个基本含义就是对于公权力而言是法无明文规定不能做，对于公民而言是法无明文禁止即自由。官员的权力运作必须符合这一法治原则，否则，就要承担法律责任。无庸置疑，仇和的动机和出发点都是好的，甚至结果也可能真的是好的，但却不符合法治的底线要求。法治要求的是整个过程、所有过程的合法性。
“仇和现象”的另一个代价是其政绩是建立在侵犯公民或干部的法定权利基础之上的，甚至以侵犯人权为代价（例如，专门在电视上为违法者开辟一个亮相的栏目）。黑龙江省绥化地区的马德案，马德已经成为绥化地区“乌纱帽”的批发商。湖南嘉禾拆迁案中的县领导曾提出“谁影响我一阵子，我影响他一辈子”的口号，何等霸气！地方的“一把手”往往缺乏有效的监督，在地方上一手遮天，中央的监督也鞭长莫及，什么法治、人权，我“一把手”说了算。秦中飞冤案不是也印证了这一点吗？正如郭延军在《地方“一把手”应认真看待公民宪法权利》一文中所指出的：“在我国现行体制下，各市（主要指县级市和一般的设区的市）、县的党的主要领导人事实上可以在本地统驭一切，权力过于集中。由于地方党的主要负责人事实上可以左右本地所有党的和各个地方国家机关的行为，这就为他们在认为必要时不受阻碍地超越宪法和法律行使权力提供了制度条件。一旦他们出于私利或其他考虑不能自觉守法遵纪时，其违法违纪行为、特别是违反宪法侵犯公民基本权利的行为通常很难受到制约。秦中飞案在很大程度上说明了这个问题的存在。”[2]仇和与秦中飞案件的县委书记既有共性，也有特殊性，其中的共性主要在于这两个地方的“一把手”都缺乏法治观念，都对公民的宪法权利造成了侵犯；特殊性在于仇和的动机和目的都是善良的，而秦中飞案件中的县委书记的行为自始就可能动机不纯。
我们国家提出了依法治国的要求，“仇和现象”中的种种做法不符合依法治国的要求。我们国家提出了提高执政能力的要求、依法执政的要求，“仇和现象”不是高水平执政能力的体现，而是应当被摈弃的带有封建专制色彩的家长制。法治对官员，尤其是对“一把手”的官员来说，应当是最低限度的要求。通俗地说，我们并不要求每个官员都是法律专家，只是要求他们在施政过程中不要违法，这是我们这个时代对官员的底线要求，较高的要求应当是官员主动按照法律的规定办事，而不是从消极的方面只要求不违法就够了。仇和现象、秦中飞案、嘉禾拆迁案中的县领导等一批地方“一把手”所暴露出来的问题，轻则法治观念淡薄，重则侵犯人权，总体上与法治的要求还是有相当远的距离的。
“侵犯公民权利是破坏社会和谐的最大乱源。”[3]社会和谐要求权力与权利的和谐，具体说来，官员应当尊重和保障公民权利，公民尊重和拥护官员。如果官员法治观念淡薄，那就会存在公民权利受到公权力侵害的潜在危险性，如果果真发生公权力侵犯公民权利的事情，那么，社会就不和谐了。现在许多事例也证明了这一点，有的地方“一把手”滥用权力，欺压百姓，打着招商引资的旗号，官商勾结、官煤勾结、占有农民土地等，商人获得了超额利润，官员获得了GDP和政绩，但普通的公民却失去了权利和利益。
促使笔者写作此文的直接动机之一就是许多报章杂志认为仇和是“最富争议的市委书记”，其中还不乏赞美之词。有什么可争议的，仇和的所作所为大都是违背法治的，还有什么理由去争论，如果连这一点我们都不清楚，那就会有更多的县委书记、市委书记继续效仿仇和，那法治将不复存在，公民的宪法权利将可能面临着灾难。
也许当地老百姓并不认为法治对他们多么重要，但这并不能阻止我们去将这一现象断定为破坏法治的现象；也许有人认为，仇和的行为方式可以带来效率，但这并不能阻碍我们思考长久的效率比一时的效率哪个更重要，长久的效率才是真正的效率。不能以破坏法治来换取效率，破坏法治容易，建立法治却非常艰难。人是靠不住的，法治是靠得住的，法治可以使好人干好事，可以使坏人干不成坏事。
2007年1月7日的《法制日报》中的一句话特别引起了笔者的注意，即“当地的一位干部私下说：‘仇和做事喜欢走极端，不重过程，重结果。’”这不禁使人想起二战以来的宪政史的一个特点就是各国宪法都试图避免性格极端、人格偏执的人担当国家领导人，避免再次出现类似希特勒这样的暴君。一个国家如此，一个地方又何尝不是如此呢？
在建设和谐社会和法治国家的现时代，一定不可以推崇和宣扬领导干部违法乱纪、独断专行、一手遮天的“威风”和因此形成的“政绩”。须知，这些“政绩”是有关官员个人的，但它毁坏法治和社会和谐的惨重代价却已经或迟早要由党和人民来承担。而且，媒体不以批评的态度而以推崇的口吻谈论这些涉嫌违法乱纪的行为，对于党政官员来说是一种误导，对于有关当事人将来的发展也会有害无益。
原刊《法学》2007年第2期

【注释】*作者单位：北京大学法学院。
[1]本文中所述有关仇和的具体事例参见《仇和：在法律与政策之间舞蹈》，《法制日报》2007年1月7日。
[2]郭延军：《地方“一把手”应认真看待公民宪法权利——评秦中飞编发短信被拘案的起落》，《法学》2006年第11期。
[3]前引[2]，郭延军文。